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罚款是行政执法行为的重要方式，如果科学设定并规范实施，可以达到依法行政的目的。但是，目前不少地区和部门的罚款存在不科学、不规范的问题，群众和企业反映强烈，严重影响营商环境。一些政府部门为罚款而罚款，罚款标准设定不科学，出现过罚不当、随意罚款等问题。还有一些政府部门的罚款实施不规范，出现只罚不管、以罚代管、以罚增收、逐利罚款等行为，导致罚款收入不合理增长，甚至截留、私分、占用、挪用罚款收入，罚款也成为诱发腐败的重灾区。
近日，《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《指导意见》）印发，提出要依法科学设定罚款，严格规范罚款实施，全面强化罚款监督。这份《指导意见》的主要目标是在行政处罚法的框架内，使罚款设定更加科学，罚款实施更加规范，罚款监督更加有力，真正达到罚款期望达到的惩戒目标，对政商关系和营商环境带来积极正面的影响。
坚持依法行政，推动科学和规范的行政处罚，可以稳定和提升市场主体的预期，使其能够更加坚定对未来发展的信心。《指导意见》提出政府立法要严守罚款设定权限，科学适用过罚相当原则，新设罚款和确定罚款数额时，该宽则宽、当严则严，避免失衡；能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。符合行政处罚法规定的从轻、减轻、不予、可以不予处罚情形的，要适用行政处罚法依法作出相应处理。这些要求让执法既有力度又有温度，对于优化营商环境具有重要意义。
罚款是行政执法的重要手段，甚至被一些政府部门视为手中至关重要的权力，乃至成为个别人敛财的“摇钱树”。规范和监督罚款设定与实施，就要加强对行政罚款的全过程、全链条和全方位的监督，防止“上有政策下有对策”。这既涉及到财务、会计和审计方面的监督，也需要政府、人大、司法等相关部门合力监督。更为重要的是，行政罚款的对象主要是企业和群众，而加强罚款监督也需要来自全社会的参与。
在对罚款的监督中，最需要加强的就是公开透明和社会参与。比如，罚款数额畸高或畸低、罚款收入不合理增长等情形，都可以通过信息公开和公众参与得到发现和纠偏。要加快行政处罚信息公开和数据开放，使社会公众可以知晓罚款的来龙去脉，并参与到对行政罚款的举报、投诉和监督中。当罚款数据和信息得到全面充分公开时，违法违规罚款问题也会更有效地得到曝光和纠正。
与此同时，要进一步加大对行政罚款的科学研究，推动行政罚款数据与科研机构共享开发利用，充分吸收和借鉴近些年来行为科学的研究成果。这有助于使罚款达到“四两拨千斤”的作用，以最小的成本达到最大的收益，实现干预和纠正行政相对人的行为的根本目的。
（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）
马亮
