深圳欲借立法之机破城管执法难题

    《深圳经济特区城市管理综合执法条例(草案)》近日正式提交深圳市人大常委会进行初审。如果这部条例最终通过审议出台的话，将意味着深圳在全国率先结束城管“借法执法”的历史，对饱受争议的城管部门而言，意义重大。

    “我们是抱着非常期待的心情，希望这部条例能破解我们在城管执法方面的一些难题。”深圳市城管局法制处调研员张国宏对中国青年报记者表示。

    从“借法执法”到“授权执法”

    深圳是我国城市管理综合执法的试验区。经国务院批准,深圳2001年就开始在全市范围内开展集中行政处罚权的试点工作。2007年3月1日起，深圳在全市范围内推行街道综合执法模式，以解决城市管理领域中多头执法、重复执法、执法扰民等问题。

    然而，与全国其他地方一样，深圳在城管执法中同样遇到诸多难题，街头追逐小贩的画面几成市民对城管的固定印象，城管队员与小贩之间的暴力冲突屡见不鲜。而社会舆论对城管最严重的质疑莫过于：“城管执法其实是无法可依！”

    “说城管执法没有法律依据是一种误读，目前我们国家在行政执法方面已经形成了一整套的法律制度”，张国宏认为，在《行政许可法》、《行政处罚法》等法律框架下，针对城市管理的诸多领域，现有法律、法规都已经从不同角度进行了规范，城管执法其实有法可依。

    在他看来，城管执法被诟病的主要原因是，对城管的职能、职权和执法程序，既没有统一的上级部门给予指导，也没有一部国家层面的法律或行政法规予以规范，这使得城管执法上缺乏法律支撑，也缺乏相应的执法手段做保障。

    此次交由深圳人大初审的条例草案，除明确了城管的执法资质外，对城管的执法程序也进行了严格规定。

    针对当事人抗拒执法这一执法难题，条例草案赋予综合执法部门使用查封和扣押等强制手段的权力。但使用该权力时也有严格的条件和程序——查封扣押等强制措施须符合“适用先行登记保存不足以防止当事人销毁或者转移证据的，不采取查封、扣押等行政强制措施可能对身体健康和生命安全、公共安全产生严重影响的”条件。实施行政强制措施时，还必须经本单位负责人批准并制作查封、扣押决定书送达当事人，查封扣押期限原则不得超过30日。

    条例草案还对执法过程作了禁止性规定：综合执法人员在执行职务时不得侵害当事人的合法权益，不得辱骂、威胁、殴打当事人，不得违法损毁当事人的物品。不依法履行职责，造成严重后果或其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为，将对综合执法机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究行政责任，涉嫌犯罪的将依法追究刑事责任。

    对自然人的处罚仍是难题

    由于没有查验自然人身份的权力，此前，城管针对小商贩的违法行为做出的行政处罚很大程度上是一纸空文。深圳市城市管理科学研究所所长胡振华对本报记者分析道，城管执法的对象往往都是自然人，除了驱赶和暂扣物品外，城管执法队员实际上没有任何其他手段可以达成对其处罚的目的。

    针对城管执法中的这一老大难问题，条例草案赋予了城管记录违法者身份或居住信息的权力。然而，对如何记录、是否可以强制要求对方提供身份证件等，该条例草案并未给出明晰路径。

    张国宏认为，就行政处罚而言，查明当事人的身份信息十分必要，否则连开具行政违法处罚决定书都不可能。虽然条例草案赋予了城管队员记录自然人信息的权力，但是在实际执行中，如果当事人拒绝出示身份证件，城管部门其实无法采取进一步的强制措施。

    宝安区一位不愿透露姓名的城管执法人员则认为，如果违法当事人能够配合城管队员登记自己的身份信息，基本上也就会配合其他的处罚决定，不想配合执法，逃避甚至于抗拒执法的，也绝不可能乖乖地把身份证掏出来给城管队员抄录。在这种情况下，条例草案规定的“记录身份和居住信息的权限”显然是毫无意义。

    城管“瘦身”折射管理思路之变

    除了对城管的执法地位、执法程序作出明确规定之外，此次立法另一个重要价值在于，对城管综合执法的管理事项作了明确界定。

    “由于国家没有一个专门的机构对城管执法进行统一的指导、规范，导致地方政府在综合执法范围上拥有很大的自由裁量权，以至于每个地方城管管的内容都不一样”。张国宏介绍说，深圳自2007年实施街道综合执法以来，多头执法、重复执法等问题虽然得到了缓解，但城管部门同时陷入了执法事项太多的困局，最多时，街道综合执法队承担的执法事项多达二十几大项，涉及的法律、法规、规章有200多部。

    “很多其他部门不愿意管、难以管理的事项实际上都推到城管这里。由于缺乏相应的执法条件和技术手段，这些事城管根本管不了，也管不好。”深圳市城市管理研究所一位负责人表示。

    2009年，借助大部制改革契机，深圳逐渐开始为城管“减负”，将原工商、卫生、食品卫生、规划、土地、药品、医疗器械、保健食品、化妆品、劳动、人才市场、文化市场管理等多项职责逐步调整出综合执法范围。

    此次提交审议的条例草案明确规定，纳入城市管理综合执法的事项应当与城市管理密切相关，且属于易于判断、不需要专业设备和技术检测手段即可定性的事项。条例草案以立法形式确定了11项执法职能，包括：城市管理方面的执法事项，道路、环境保护、食品安全、禽畜屠宰、燃气、文化市场、安全生产、户外广告等方面的部分执法事项。

    尽管有些事项仍然超出城管综合执法的职责和能力范围，但通过法律形式对大部制改革的成果予以明确，也确定了今后调整城管综合执法范围的原则。张国宏认为，相对于以前城管综合执法权限无限膨胀的趋势，深圳城管的职责范围正趋向合理，回归到城市管理本身的领域。