财政信息全面公开“三公经费”自然明了

    2013年地方部门预算公开大幕开启，据中国青年报记者不完全统计，从2月底到4月中旬，先后有北京市、上海市、浙江省、广东省、陕西省、青海省、云南省等省级政府和江苏省南京市、广东省广州市等10多个地方政府公开了2013年部门预算。

    经过近年来中央和地方部门预算公开的实践，目前公开的地方部门预算，是否已经达到了普通公众都能看得懂、一目了然地了解公共财政资金“来自哪里、用在何处、发挥了什么作用”的公开目标？

    近日，上海财经大学公共政策研究中心起草的《2013中国财政透明度报告》（以下简称《报告》）撰写完毕。这份已经做了5年的《中国财政透明度报告》中，首次增加了《省级政府部门预算透明度评估》（以下简称“部门预算评估”）和《省级政府部门“三公”经费透明度特别评估》（以下简称“‘三公经费’评估”）。

    “在课题组评估的31个省级政府的部门预算公开中，虽然31个省同处一个财政体制下，但部门预算公开程度差别很大，有的省份已经公开了较多的信息，还有5个省级政府没有公布任何信息。”报告撰写人、上海财经大学副教授温娇秀对中国青年报记者表示。

    温娇秀表示，与前几年调查的情况相比，无论是单个省还是省级部门，在部门预算支出经济分类信息的公开上，都没有进步，“公众只有通过完整、详细的经济分类信息才能了解自己作为纳税人的钱是怎么被花掉的，有多少用在自己身上了，有多少用在行政机关人员身上了，只有这样，才能判断每一笔钱该不该花、花费的规模和结构是否适当。”

    记者注意到，在北京市和陕西省已经公开的2013年部门预算中，2013年收支预算总表中的基本支出项目中，已经出现了工资、福利支出、对个人和家庭的补助支出、购买商品和服务的支出这些经济分类信息。

    但在课题组成员看来，这些凤毛麟角的经济分类信息只是公布到了一级分类科目信息。按照财政部每年下发的《政府预算收支分类科目》，我国政府预算支出的经济分类从笼统到详细分为类、款共两级。如301号一级预算科目是工资福利支出，属于类一级，下面包括十几款，如30101基本工资、30102津贴补贴，以及奖金、伙食费、绩效工资等。

    “如果部门预算经济分类信息能够公布到款级科目，预算透明度就达到相当高的程度了,目前无论是中央部门还是省一级政府的部门预算公开，距离这个目标都还很远。”温娇秀表示。

    值得关注的是，近年来中央和地方部门预算公开过程中，公开的第一张表格，即当年收支预算总表中，除了基本支出和项目支出之外，都会有一项“其他支出”。

    4月11日，广东省体育局公开了2013年部门预算，局本部和局系统两个部分都只是一张简单的预算收支总表。记者发现，体育局局本部2013年预算支出36936.64万元，在预算收支总表中，仅有3个支出项目对应了预算资金，分别是“文化体育与传媒”2536.05万元，“社会保障和就业”1065.5万元，“其他支出”33335.00万元，“其他支出”预算资金占到了该部门预算支出的九成，但整个报表中对此没有任何文字说明。

    对此，温娇秀表示，我国目前财政预算科目管理中，对于“其他支出”的界定确实比较模糊，但是在《政府收支分类科目》中，对于“其他支出”也按照经济分类进行了界定，包括预备费、预留、补充全国社保基金、未划分的项目支出、国有资本经营预算其他支出等，“现实中鲜有部门公开这些信息，公众的疑惑很多。”

    近年来，“三公经费”的公开备受公众关注。从2011年开始，中央部门开始公开上一年“三公经费”决算数据，部分地方政府也逐步开始公开。

    课题组对31个省、直辖市和自治区的30个部门“三公经费”公开情况进行了解。结果显示，截至2012年年底，有17个省（直辖市、自治区）公开了“三公经费”，但公开的部门数量不尽相同，多的有29个，少的只有1个。

    据介绍，为了方便做好“三公经费”的公开工作，在《2011年政府收支分类科目》的“支出经济分类科目”中新增加了“因公出国（境）费用”、“公务接待费”、“公务用车购置”、“公务用车运行维护费”、“其他交通工具购置”和“其他交通工具运行维护”等科目。

    “三公经费”评估认为，这种做法表面上看起来，可能会暂时推进“三公经费”的公开工作，但却阻碍了整个财政信息公开的工作，从信息公开的顶层设计上来看，完全没有必要专门公开“三公经费”，只要将整个财政信息公开了，人们自然就会知道真正的“三公经费”是多少，现在专门去公开本来在政府收支分类科目上没有的“三公经费”，并且为了公开还专门去设置这些科目，其结果不仅不能让真正的“三公经费”被公开，反而有可能被其他科目遮掩起来而看不清楚。

    公开的“三公经费”数据中，有些地方的数据明显存在问题，反映出地方“三公经费”公开的真实性有待考察。比如，当地公开的数据显示，新疆卫生厅、建设厅、文化厅和商务厅在2012年没有一个人因公出过国（境）。调查中发现，新疆2012年公开了23个部门的“三公经费”，其中有18个部门的“因公出国（境）费”都为零，只有财政厅、交通厅、国资委、体育局和地税局5个部门有“因公出国（境）费”。

    课题组认为，目前的“三公经费”公开只是一种顺应民意的应景之作，在没有整体财政信息公开的情况下，被公开的“三公经费”其全面性与真实性不免令人怀疑，对于实现让社会监督政府的目标不仅没有益处反而存在隐患。

    课题组建议，鉴于许多预算单位存在用项目支出弥补基本支出缺口的做法，为保证被公开的“三公经费”的真实性，一定要想办法堵住用项目支出补贴基本支出的普遍做法。建议允许条件成熟的地区采取“开前门、堵后门”的办法来解决这一问题，在财力许可的情况下，“开前门”，合理调高基本支出预算定额，解决基本支出偏低的实际问题；“堵后门”，细化项目支出预算并进行项目支出前评审，堵住通过申报项目支出预算来弥补基本支出预算不足的“后门”，解决部门间基本支出“贫富不均”的问题，这样才能使“三公经费”公开的财政监督效应真正落实到位。