完善的国家监护制度必要时可取代父母监护权

    7月1日，在第二届中国公益慈善项目交流展示会的新闻发布会上，民政部表示，今年将探索建立普惠制的儿童福利制度，参照孤儿救助体系，为身患重残，或有父母但家庭监护缺失的困境儿童，发放基本生活费，建立基本生活保障。

    这是南京两名儿童饿死家中的不幸事件发生后，民政部再次就建立儿童福利制度表态。

    6月27日，民政部下发的《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童4个层次，提出分层次，分类型，分标准，分区域，逐步建立覆盖全体儿童的普惠福利制度。

    类似南京这两名儿童，明明是有父有母，有监护人，但父亲服刑、母亲吸毒，事实上无人照料的孩子将被纳入保障范围。

    政府是儿童的最终监护人

    南京饿死女童事件中，有报道提及，当地民警为两个孩子争取到八百块钱救助金给了孩子的母亲，但是这并没有防止悲剧的发生。

    民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中表示，为困境儿童建立的基本生活保障制度，也将探索以按时发放基本生活费为主。这些基本生活费如何落实到孩子身上，将通过试点探索经验。

    江苏省昆山市是此次民政部确定的4个试点城市之一。自7月1日起，昆山对社会散居孤儿和福利机构集中供养孤儿的补助金，已从原先的每人每月850元、1400元，分别提高到每人每月1000元和1600元。

    每每提及儿童福利，大家最关心的就是救助金额。虽然儿童福利改善的一个标志就是提高补助标准，但华东政法大学教授姚建龙在接受中国青年报记者采访时表示，困境儿童救助的关键不是钱。

    “钱是很核心的问题，儿童福利从来就是很花钱的事情。”他说，但儿童福利的核心不是给钱，而是承担和履行国家监护的职责。

    比如，在南京饿死女童事件中，饿死的孩子是有母亲的，但是母亲不履行监护权，却没有哪部法律、哪个部门去剥夺她的监护权。四川省成都市慈善总会秘书长荣道清在接受中国青年报记者采访时说，这说明在儿童监护方面，没有一个专门的儿童保护机构和职能部门能够取代父母，法律法规还存在很不完善的地方。

    “小孩出了事，不要说是社会的责任，这应该是政府的责任。”姚建龙表示，各个国家的儿童福利制度都认同这个原则，政府是儿童的最终监护人，小孩出了事情，肯定是政府的责任，“这个没什么太大争议”。

    “实施国家监护的职责，资金的补助、经费的投入是一方面，但是还应该有一种完善的国家监护制度，能够对那些困境中的孩子提供一种替代性的监护。”姚建龙说，花钱之外还要用心，国家要有一种替代性的监护机制，能够去对处于这种状态的儿童进行干预。

    “这是儿童福利的一种基本意识，如果这个都没有，光给钱又有什么用呢？”他说。

    儿童福利需要制度设计

    我国的儿童福利长期属于补缺型的社会福利，服务对象比较狭窄，过去通常局限于儿童福利机构集中供养的孤儿和弃婴。随着经济社会发展，残疾孤儿、贫困家庭儿童、流浪未成年人、父母服刑的未成年人……越来越多的“特殊困难儿童”需要救助。

    6月28日，河南省郑州市中原区人民检察院公诉科科长李红燕对一起盗窃案件的犯罪嫌疑人王某进行第一次正式讯问。在询问了姓名、住址等常规性问题后，李红燕问他，“你有孩子吗？孩子多大了？现在你在看守所，孩子由谁照看？”

    “向犯罪嫌疑人提出这样的问题，了解其家庭情况，尤其是家中未成年人情况是我们的必须完成的规定动作。”李红燕说，检察机关将对这些孩子进行是否面临“三失”（失管、失学、失业）风险进行评估，确定需要救助的未成年人。

    客观地说，这并不是检察机关的法定职责。“一般来说，我们主要是关注涉罪未成年人的帮教”，一位检察官告诉中国青年报记者，对于父母在服刑或者被强制戒毒的孩子，主要是由监狱、戒毒所与民政、教育、团委等机关团体进行“人文关怀”，比如创造见面机会、节日送文具等。

    这样主动自发的探索很难满足需求。徐建中表示，全国困境儿童有数百万，以重度残疾儿童为主，也包括父母长期服刑或被强制戒毒的孩子。

    姚建龙认为，南京饿死女童事件等类似悲剧中，都有一个共同的特点，即这些孩子长期受虐待或者被忽视。虽然邻居、基层群众组织甚至政府相关部门都知道，也都有发善心的行为，但始终缺乏一个强有力的机构代表孩子去维护自身的利益。

    “我们现在是把儿童与妇女放在一块儿的，没有单独把儿童保护作为一个议题，也没有很好地从国家层面对儿童保护、儿童福利做一个制度设计。”姚建龙说，政府应该有一种国家亲权的观念和意识，要认识到儿童保护就是政府的责任。

    儿童福利应该是普惠性的

    在这次民政部确立的4个试点城市中，河南省洛宁县是唯一一个国家级贫困县。它的儿童救助模式也很有可能在中西部欠发达地区推广。

    截至目前，洛宁县在困境儿童救助工作总投入资金950万元，使5880名困境儿童得到了分类救助，1100名包括事实无人抚养儿童、残疾儿童、患重病儿童、服刑人子女在内的困境儿童领取了制度化生活补助。

    洛宁县民政局副局长杜黎明在接受中国青年报记者采访时表示，洛宁县儿童福利院，除了收养孤儿、弃婴之外，父母没有养育能力的困境儿童，以及家人坐牢等原因造成的临时“失依”儿童，都可以收养。

    “孩子的监护权没转，可生活需要安置，当地公安部门和民政部门联合出具相关证明后，就可以在最短时间内将孩子送进福利院，吃住有专人管，安置上学，每周还进行一次心理健康教育。”

    近两年来，洛宁县已安置这样的困境儿童40多名。

    杜黎明表示：“救助困境儿童，民政部门需要做的不仅仅是给钱，还需要公安、教育、卫生、妇联等相互配合，是一个跨部门跨系统的工作。”杜黎明坦承，洛宁的救助机制得以推行成功，很大程度上有赖于“领导支持”，比如，洛宁县的困境儿童救助工作领导小组是由县委书记担任组长。

    接下来的两年，洛宁县将探索建立长效救助机制，强化政府主体责任，鼓励引导社会力量参与发展困境儿童福利事业。

    “我们原来的儿童福利含有一种狭隘的观点，孤残儿童的福利才叫儿童福利，这种理解是不对的。”姚建龙认为，儿童福利应该是普惠性的，应该让每一个小孩子都享受到政府的一种特殊关怀，困境儿童则应该给予更多的关注。

    姚建龙认为，国家对困境儿童的救助应该是积极主动的，不要消极被动，等出了事再去进行补救。一个完整的救助体系，既要有专门的儿童保护机构，也要有跨部门的合作体制，包括教育、临时监护、收养等配套制度。国家在保证对儿童福利大投入的同时，要有完善的儿童福利立法，民政部正在牵头制定的《儿童福利条例》应该上升到法律高度。

    “儿童福利的一个特点就是费钱费力费心，不费心光费钱也没什么用。”姚建龙说。