审计署建议试点政府财务报告制度

    时隔不到半年，陕西、江苏、云南等15个省和天津等3个直辖市又将迎来今年的第二轮地方政府性债务审计。审计署7月28日发布消息说，按照国务院要求，将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。而上一轮地方政府性债务审计组今年2月底才撤离。 

    变相融资违规现象突出

    “对地方政府性债务，不论是审计署，还是央行，统计的数据都不全。”国务院参事胡本钢说，现有体制对地方融资的统计和监管是存在漏洞的。

    央行用社会总体融资规模来反映金融对实体经济资金支持的总量。按照央行数据，2013年上半年社会融资规模为10.15万亿元，比上年同期多2.38万亿元。

    “但是，央行的社会融资规模统计数据只包括银行和银团的人民币和外汇贷款、委托贷款、信托贷款、未贴现的银行承兑汇票、城投债、私募债和股市融资，各地采取的多种理财产品融资方式的相关数据并不在统计范围之内。”胡本钢说，各种衍生银行理财产品才是隐藏在海平面下的“冰山”。

    胡本钢粗略统计，去年全国银行理财产品实际发行量规模高达24万亿元。今年上半年，理财产品更是规模惊人。大量的现金通过这些理财产品流向房地产和地方政府融资平台，用于那些将要完成的项目或资金流将要中断的项目。

    在胡本钢看来，那些流向地方政府融资平台的理财产品也是地方债务的组成部分，但这些都没有反映到央行的社会融资规模中。

    而审计署的审计范围与央行也有所不同。胡本钢说，审计署的审计并不包括委托贷款、标准的信托贷款、非标准的各种衍生理财产品。

    事实上，审计署已经注意到这个问题。与2011年全口径审计相比，今年年初的抽查审计，审计署提出了一个重要问题：随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT（建设—移交）、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资的现象较为突出。  

    审计抽查发现，2011年至2012年，有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.10亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过BT和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。  

    审计署有关负责人认为，这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的隐患。

    据胡本钢介绍，如今的地方政府性债务已经非常复杂，名目繁多。“明的和暗里借的各种债务总额，到底是多少，现在还没有一个机构能估算出总量。”胡本钢说。

    不仅如此，以往对地方政府性债务的统计仅下沉到县一级政府，而事实上，乡一级政府也有债务。这样一来，地方政府性债务究竟有多少就成了一个谜。

    是什么堵住了合法融资的渠道

    那么，是什么造成了地方政府性债务名目繁多的状况？

    从地方政府性债务形成的根源来看，可以追溯到分税制改革。

    “1994年的分税制改革，首先保证了中央和上级地方政府的资金需求，但对于基层政府的资金需求却没有作出明确的制度性安排。”国务院发展研究中心宏观经济研究部第三研究室主任张俊伟说，结果，基层地方政府长期面临权责不对等、财力相对拮据的局面。但另一方面，中央政府却掌控有大量的经济资源，如国有企业、城市土地等。再加上政府从事基础设施建设、加快经济社会发展的动力很强，就形成了依托土地经营和项目收费，筹集资金加快基础设施建设的局面，这种状况被称为“吃饭靠财政、建设靠土地”。

    地方政府在面对经济社会发展时，有两种思路。一是攒足了钱再搞建设，另一个是先借钱搞建设，之后再还钱。从实际情况看，近年来地方政府基本上都采纳了后一种思路。

    但是，我国预算法并不允许地方政府自行借债。于是，各地政府就必须绕开现行的法律规定，采取各种变通的方法筹集资金，由此形成了地方政府性债务。

    据张俊伟介绍，最初，地方政府借助融资平台从银行借款，这些融资平台包括土地整理中心、园区开发公司、国有企业等。但随着有关方面加强对银行平台贷款的监管，地方政府既有的借款渠道受到严重影响，许多地方只得通过“金融创新”来筹集建设资金。于是，银政合作、信托贷款、委托理财便迅速发展起来。以BT为例，就是先委托承包商建设基础设施，待工程完工、验收合格，再移交给政府，同时政府向承包商支付建设货款。这样就推迟了政府支付债务的期限。

    “还有一些地方，由于土地出让金收入下降导致财政收入减少，政府更是拖欠项目工程款，形成了新的‘三角债’。”张俊伟说。

    金融创新总是走在监管前面。最初，地方融资主要是通过银行贷款，后来银行新增贷款被收紧，结果新增债券开始增长。2011年，监管部门又采取措施收紧了债券。地方融资怎么办？于是，一些地方融资就演变成了委托贷款、信托贷款、理财产品、未贴现票据等，并且愈演愈烈。

    监管部门也不是没有意识到这个问题，今年，银监会就对标准理财产品的总额进行了限制。胡本钢告诉记者，一方面，监管机构倒逼银行、基金、证券、信托、各种企业等公司来控制规模。另一方面，融资供需不平衡，“前门”关小和堵住，就产生出了很多“旁门”和“后门”。

    “国家在前进，各地都有发展的需求，这是客观现实。”胡本钢说，我国在分税制改革之后，地方的税收比例一直偏小，尽管中央有转移支付，但依然不能满足地方需求。目前，地方的融资需求远大于供给，要有序合理地打开“前门”。正常的贷款和债券大门还要继续适度打大和打开，要保持健康的资金供需平衡。

    如何实现正常融资渠道的畅通？

    在胡本钢看来，继国务院安排棚户区改造之后，还要大力推进普通商品房和保障性住房的建设，降低商品房的融资成本，从而也降低理财产品的高利息，使我国人民币发行和融资结构更为有序、合理、可控。

    专家建议编制地方政府资产负债表

    在今年年初对地方政府性债务的抽查中，审计署指出，一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，2012年，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，如加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。  

    与此同时，一些靠土地出让收入还债的地区面临土地收入减少、还债压力加大的困境。截至2012年，在审计署抽查的地区中，有4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%。而这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。  

    在审计署看来，现有的地方政府性债务评估不足以反映政府的资产安全性，更能反映地方资产负债情况的可能是政府财务报告。  

    对此，审计署建议，未来应该试点政府财务报告制度，编制包括政府资产负债、现金流量等内容的政府财务报告，全面反映政府的财务状况和运营绩效。

    在张俊伟看来，地方债总体还是在安全范围内，但如何评估地方债是促进了经济发展还是变成了累赘，关键是要看资金的使用情况。

    “如果从事的项目是地方经济社会发展所必须的，项目实施过程管理很规范、资金使用很节约，那么，政府的举债行为就会增加现实的需求，促进地方增长。从长期看，更会增强地方经济社会发展的基础和后劲。”张俊伟说，但如果资金被用来搞了形象工程、面子工程，资金使用存在大量浪费，项目效益不高，那么，政府投资虽然在短期内会拉动投资，刺激经济增长，但长期看，则必然会蜕变成政府和公众的经济负担。 

    今年两会期间，全国政协委员、清华大学经管学院教授李稻葵也曾呼吁，地方政府性债务问题应引起重视，要让地方政府亮出家底，他认为关键是让地方政府编制资产负债表。  

    他强调说，这样才能知道增长的质量，知道一届地方政府官员，是不是用了明天增长的潜力换取今天的增长。“比如一个地方政府如果不负责任去银行跑关系，借了很多钱，短期来看当地经济很红火，过了一段时间，要还钱的时候，负责人走了，烂摊子留给下一任。”

    而在胡本钢看来，如果大量的融资信息都不掌握的话，监管部门如何能够有效监管？既要简政放权，同时还要加强监管。而加强监管的基础就是要掌握足够的信息。对地方政府的融资平台，胡本钢拿出了20个字：全面监管、全面统计、分类处理、缓释风险、逐步解决。

    本报北京7月31日电