规划能承受城市化之重任吗

    随着全球城市化的发展，世界城市人口在2007年首度超越乡村人口。中国的城市化率在2011年超过50%，中国的城市时代也已来临。

    2001年诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨教授曾经预测，中国的城市化将是21世纪改变人类历史的两大动力之一（另一个是以美国为首的新技术革命）。享誉全球的《科学》和《自然》杂志在近些年也都针对城市及中国经济发展、环境保护所面临的挑战发表了特刊。特刊中指出，中国所面对的环境问题，已成为中国和世界所面临的严峻挑战，必须立即采取有效的行动来加以应对。因此，城市化是一个全球性的重大现象，而中国的城市化发展，将在全球经济发展中扮演举足轻重的角色。

    要保障如此快速和大规模的城市化进程得以顺利进行，城市规划是不可或缺的。根据我国《城市规划基本术语标准GB/T 50280—98》，城市规划是对一定时期内的城市经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合布局、具体安排和实施管理。俗话说“先规划，后建设”，规划一直被政府和民众寄予厚望，期待其能够承担各项生产和生活活动有效组织的重要职能。然而，在现实生活中，规划边界和指标限制屡屡被突破，规划缺乏弹性和严肃性，被频繁修订，种种弊端都使得规划长期遭受来自社会各个方面的指责。

    事实上，规划失败的原因也是多方面的。其中，既有来自规划自身的因素，也有来自外界因素的影响。从规划自身的因素来看，现有的规划模式中至少有三项缺陷，导致其无法有效指导城市发展建设。

    首先，我国目前的法定规划程序，太多强调制定大型的综合性规划，这种规划费时费力，很难调整，且审批周期长，往往规划刚刚编制完成就过时了。以杭州为例，其城市总体规划（1981～2000）于 1978 年开始编制，到1983年才得到国务院批准。本来规划是要指导20年的发展建设，可是到1990年代就已经过时了。因此，在1993年，杭州市政府就开始组织编制新一版总体规划——“杭州市城市总体规划（1996～2010）”。其间经历了萧山、余杭的六个乡镇共253平方公里用地划入杭州市区这一变化，因此该规划并未得到国务院的批准。随后的“杭州市城市总体规划（2001～2020）”于2001年开始编制，直至2007年才被国务院批准，这意味着在2001至2007年的七年中，杭州市的城市发展是没有合法的城市总体规划加以指导和控制的。杭州市城市总体规划所面临的尴尬在很多其他城市也都或多或少地存在。

    其次，我国传统的规划，都是将相关决策的完整结果一次性确定的蓝图式规划，因而都属于典型的设计型规划。这种规划模式主要由一整套高度相关的行动所构成，仅考虑少数行动者参与且行动的不确定性较小的情况。因此，其适合于在开发主体单一、开发行为较为确定的计划经济；在多主体、偶发性开发为主的市场经济条件下，则作用有限。如果在城市发展中某项未曾预料的偶然因素，如新产业园区的建立、对外交通线路的改变、城市发展方向的改变等等，改变了其运行轨迹，则原有的规划方案将会被推翻，巨大而精美会变得毫无用处，必须开展新一轮费时费力的规划。

    第三，传统的规划太多偏重于工程设计，缺乏对于公共政策的综合考量。具体表现为，长期以来，对于规划的探讨往往集中于规划的制定，而忽视了规划的使用。政府组织大量的人力物力去编制规划，而在实际实施过程中，则往往将规划内容搁置在一旁。这种做法的基本观念就是将规划作为一个短期实施的工程设计项目，而非长期、持续发挥作用的公共政策。作为工程设计的规划，只要把规划方案作为完整的一次性编制完成，呈现在政府或公众面前，经过修改审批通过就可以了；而作为公共政策的规划必须要考虑实施的成本和收益、风险、保障手段，探讨每一项规划内容实施的可能性，以及与其他公共政策的衔接。因而，规划制定的结果固然重要，实施的过程也同样重要。

    要应对城市发展的快速需求，解决新型城镇化过程中的一系列重要问题，则需要对城市规划的体系加以调整。将大型的综合性规划转变为小型的、紧密关联的规划网络，将设计型的规划模式转变为战略型模式，将规划的重点更多地转向规划过程及其关联的决策和行动，应当是城市规划体系发展的重要方向。

    （作者是浙江大学公共管理学院副教授、博士生导师）