到该反思惠农政策制度架构的时候了

    枝江现象并不是个案。

    近年来，国家不断加大农村建设投入力度，各项惠农补贴超过百项，相关的基层违法违纪也如影随形。

    最高人民检察院的统计数据显示，2013年全国立案侦查涉及民生民利的职务犯罪34147人，在农业补贴、农田水利建设等涉农领域查办的职务犯罪就达12748人。

    “到该反思惠农政策制度架构的时候了”，华中师范大学中国农村研究院执行院长邓大才教授认为，从全国来看，惠农资金频频失守，批评的视角不能仅仅盯在村一级或基层干部身上。

    部门内循环让监管乏力

    “部门自己制定，自己下拨，自己实施，自己检查，没有考虑制衡和监督”

    邓大才介绍，各项惠农资金都有相关的国家部委归口，这样不可避免出现一种现象：部门自己制定，自己下拨，自己实施，自己检查，没有考虑制衡和监督。

    在这样封闭的运行中，虽然有公示制度，但村级公示不透明；上一级考察下一级，考核又难以到位。

    在长期的基层调研中，邓大才发现，虽然财政部门有监督，审计部门有审计，但只能审计是否把钱用出去了，材料显示出来的用途没有问题，至于每一笔钱具体用到哪儿去了，是否存在向“关系户”的倾斜无从查起，给假配套、挪用、转用、截留克扣留下空间。

    “政策从设计开始就存在问题，没有人大的监督，没有社会的监督，而只有程序性的财政监督和审计监督。资金上万亿，财政、审计怎么监督？”邓大才一针见血地指出，“上面监督力量不足，同级监督不了，惠农政策偏、跑、漏自然不可避免。”

    近年来，随着涉农资金腐败事件不断见诸报端，从中央到地方，文件越来越多，要求也越来越严格、细致。

    邓大才分析，表面上看政策很完备，以农村危房改造为例，就要求五级监管、直补到人、定期公示、每户造册，多部门联合逐户验收。但现实是，上面千条线，下面一根针，到了县乡，具体落实就是一两个人，人力不足，评定不足，验收不足，监督不足，各项要求的实施只能大打折扣，好政策由此走偏。

    “好心反而办坏事，没有把钱花到刀刃上，真正需要补贴的没有补贴到。”邓大才对此充满遗憾。

    在邓大才看来，“这属于国家治理环节，特别是要对部委政策进行改革，上面要纳入人大权力机关的监督，下面要纳入社会群众的监督，共同把好事做好。”

    重构乡镇治理

    “对乡镇不要只有批评，他们最重要的问题是，责任太大，能力太小，方式太老，技术太陈旧，理念太僵化。”

    一个现象被基层官员屡屡提及：

    很多文件下发了，真正的监督环节在乡镇，但现实的问题就是，上一轮的机构改革中，“七站八所”（县、市、区及上级部门在乡镇的派出机构）撤销，只有一个便民服务中心，比如民政，只有一个人两个人，面对数万人百万量级的各项服务，根本无法一一审核，只能靠村干部的自律，而没有监督的权力必然会带来腐败。

    由此，基层一些部门应对乏力，村一级没出事还好，一出事乡镇部门就会被问责，让人身心俱疲。

    如何走出这个怪圈？

    在邓大才看来，关键是基层政府治理结构没有适应时代新变化，亟待重构。

    邓大才分析，传统的政府是执行式的政府，是自上而下的管，这样的思路在社会发展初期很实用，但随着中国逐渐进入服务型社会，面对千变万化的社会需求时，如何因应考验政府智慧，“政府采取传统方式，一竿子插到底，单打独斗，只会吃力不讨好。”

    作为最基层的政府机构，乡镇治理没有重新规划，用传统的管理模式应对现代的社会需求，自然是力不从心。

    “应该反思的是，如何实现治理的现代化。”邓大才说，“对乡镇不要只有批评，他们最重要的问题就是，责任太大，能力太小，方式太老，技术太陈旧，理念太僵化。”

    在邓大才看来，重构的有效形式，并不是回到“七站八所”，而是改变乡镇的治理结构，从以管控为导向到以服务为导向。

    他就此开出药方，“必须清晰地认识到政府不能包打天下，发挥自治功能，让群众自己来管理自己。”

    比如在一些地方，水土保持就是水利局说了算，老百姓成了看客，其实这条沟怎么开，农民心里很清楚。“群众参与、社会参与，是最重要的环节，这样乡镇政府往下执行的‘腿’就壮实了。”

    本报武汉7月28日电