涉法涉诉信访改革的难处与进取

    日前，中央政法委印发了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》、《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》、《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》（以下简称“三个文件”）。

    2014年3月，中办、国办印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》。此次印发的“三个文件”，是中央政法委根据中央要求研究制定的，作为涉法涉诉信访改革的配套文件。

    据中央政法委有关负责同志介绍，“三个文件”着力于解决眼下涉法涉诉信访“入口不顺”、“程序空转”、“出口不畅”三大问题。

    中央政法委有关负责人对这三个文件进行了解读。

    文件出台背景

    改革始于2013年年初，全国政法工作会议把涉法涉诉信访改革确定为政法系统的重点改革项目，明确了试点先行、有序推进的工作思路，先后分四批部署各省（区、市）政法机关开展改革试点。

    今年年初，中央政法工作会议对全面实施涉法涉诉信访改革进行了系统部署。

    2013年全年，各地政法机关登记涉法涉诉信访数量上升38.5%。今年以来，政法机关接待群众来访数量同比上升了7.1%，涉法涉诉信访事项受理率、立案率有了明显提高，涉法涉诉信访群众到党政信访部门上访数量明显减少。

    随着改革的逐步深入，一些问题也逐步显现出来，成为制约改革深入推进的瓶颈和障碍。

    前述负责人介绍，目前突出的难题有三：一是入口不顺，二是法律程序“空转”，三是出口不畅。

    此次出台的“三个文件”，即是分别对应解决上述三个问题。

    理顺入口，确保符合条件的信访事项得到依法及时受理

    信访申诉的渠道窄、渠道少；诉与访的界限不清、标准不明，工作中难以准确地分类处理；受理立案的门槛高，一些符合条件的诉求进入不了法律程序。前述负责人称此为“入口不顺”。

    《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》主要着眼于解决这一问题。文件重点明确了诉与访的标准，对什么是诉类事项、什么是访类事项，作了严格区分，以及导入相应法律程序的各种具体情形。

    网络被作为此次改革的一大利器。中央和省级政法机关纷纷开通网上信访，典型的是最高人民法院远程视频接访系统。系统于今年5月30日开通，高法提供的数据显示，截至目前，该系统登记案件1800件，完成接谈800件，且开通以来，每月案件数量都呈上升趋势。这意味着，信访人在本地法院，就可以完成到高法的上访。

    数字化录入转办，是另一个被提倡和推广的措施。从2013年10月起，检察机关所有的控告申诉案件，进入统一业务应用系统办理。建立网上受理流转、网下复查办理、网上答复化解的信息化工作机制，逐步形成“就近的来人访、远处的上网视频访、不方便的来信访”的接待受理格局。

    防止法律程序空转，瑕疵案件不能不管

    前述负责人表示，涉法涉诉信访案件类型，多年来，呈现“两头小、中间大”的橄榄状分布。即完全是政法部门办的错案冤案，和完全是上访人无理取闹的案件，都占少数，大多数被反映的案件存在问题，但并不严重。

    按照三大诉讼法，案件再审，需要达到一定门槛，即“已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误”。前述负责人表示，这让一部分可能存在问题的案件，无法进入程序，或者进入程序后，案件在系统内流转程序空耗时间。

    此次下发的“三个文件”，要求对每一起信访事项，都要准确把握性质和类别，依法及时受理，全面审查原案件实体和程序是否存在问题。符合法定条件的，及时导入法律程序办理。受理标准上，只要可能存在执法过错或瑕疵的，都应当依法予以审查。

    《关于建立涉法涉诉信访执法错误纠正和瑕疵补正机制的指导意见》，主要着眼于防止法律程序“空转”，解决有错不纠的问题。特别是对实体没有问题，但办案程序、司法文书等方面存有瑕疵的案件，提出了原则性解决办法，在法律程序内解决，不能对带有小毛病、小问题的案件推出不管。文件原则提出了执法错误、瑕疵的认定标准，以及依法纠正错误、补正瑕疵的办法。

    最高人民法院和最高人民检察院目前都已经分别已经通过了《人民法院审判瑕疵处理办法（试行）》和《人民检察院司法瑕疵处理办法（试行）》。对什么是瑕疵案件，如何处理，作了详细规定。

    文件提出，对文书制作疏漏、事实表述不准、法条引用失误等方面的瑕疵，要通过裁定、决定等方式，依法予以补正。对办案程序不严格、证据收集不规范，以及对待当事人冷硬横推、简单粗暴等态度作风问题，无法恢复原状的，应当向当事人作出合理解释，争取谅解。对常见多发的、当事人反映强烈的问题，比如程序性瑕疵、文书瑕疵，要组织开展专项治理，建立长效防范机制。

    文件提出，对存在执法错误、瑕疵，久拖不决的案件，不仅要倒查原办案单位、办案干警的责任，也要倒查信访办理部门和干警的责任。

    畅通出口，案件能及时终结

    终而不结、无限申诉，被视为信访工作的老大难问题。

    《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的实施意见》，主要着眼于解决出口不畅的问题。文件重点明确了依法终结的范围和法律依据，细化了终结标准和程序，确保终结案件质量；对问题已经依法公正解决、但仍然缠访缠诉的个案，明确了综合化解的具体要求，以确保终结事项依法有序退出法律处理程序。

    文件明确，对当事人反映的问题已经依法按程序处理完毕，合理诉求已经依法按政策公正处理的，除有法律规定的情形外，对该信访事项依法终结，不再启动复查程序，重点是做好对当事人的解释疏导工作。

    前述负责人表示，许多上访人反复上访，是源于遭受犯罪侵害或民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，进而生活困难。文件指出，符合国家司法救助条件的，按规定及时给予救助，帮助当事人摆脱生活困境。对纳入不到司法救助范围又确有实际困难，或是救助以后困难仍没有得到明显缓解的，引导当事人按规定申请社会救助，依靠当地党委、政府解决好实际困难。