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一份由22条内容构成的“国字号”文件勾勒出了未来我国审计全覆盖的范围——凡是公共资金、国有资产、国有资源都要审计；不仅有传统意义上对财政资金的审计，还有对中央出台的“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的政策落实情况的审计。
今天，国务院发布《关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》），清晰定位出审计将在经济社会发展中发挥作用的领域。这是我国首次从国家治理角度对未来审计工作做出总体部署。
在审计署副审计长孙宝厚看来，《意见》圈定了未来审计工作的重点：要通过审计资金流向，推进中央的政令畅通、监督重大决策的落实；要利用约束三公经费等手段，促进廉洁政府、简朴政府、法治政府的建立；要跟踪审计发现的问题的整改，促使问题少发生、不发生。《意见》的出台，使审计的重点更加明确了、职责更加清晰了、保障更有力了、地位也更高了。
从资金审计到政策审计
作为审计署的特约审计员，北京大学光华管理学院院长蔡洪滨教授注意到，在《意见》中，审计被赋予了“促进国家重大决策部署落实”的保障作用。在他看来，这个表述比以往审计聚焦在“公共资金的合规性使用”更进了一步。
“这意味着，审计不仅要查账，还要关注国家的重大决策是否在地方被较好地执行。”蔡洪滨说，“在学界，审计已经被认为是国家治理的重要组成部分。”
他解释说，政令畅通是提高国家治理的重要前提。但实际情况是，由于缺乏有效的监督手段，地方不执行中央政令的信息难以被发现。正是信息的不对称使得有些地方在执行中央政令的时候习惯了“打折扣”，而审计对数据信息的挖掘可以解决中央和地方信息不对称的问题，揭示出那些被打折执行的政令。审计所获得的数据信息可以作为下一步中央决策的重要依据。
审计署审计科研所所长崔振龙则从资金的角度解释，为什么审计可以促进国家重大政策落实。他说，任何行为背后都有资金的流动，审计对资金的关注，可以揭示出地方财政资金的流向是否与中央的政令保持一致。
比如，中央强调调结构、惠民生，那么财政的资金就应该偏向医疗、教育、环保等民生领域，从被限制的落后产能的领域退出。如果发挥“四两拨千斤”作用的财政资金还在大规模地进入限制领域，那么就说明，这个地方无视中央政令。
孙宝厚说，近年来，审计署已经尝试对一些中央政令的执行情况进行审计，可以从审计署近年来发布的审计结果公告中找到多个这样的案例。
典型的例子是，审计署连续多年对全国保障房建设情况进行审计，通过审计揭示出一些地方由于在土地配置、资金支持等方面不力，导致保障房建设任务不能按期完成的问题。
孙宝厚告诉记者，《意见》要求审计部门要持续地对政策落实情况进行跟踪审计，特别要对“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”等政策的部署、执行进度和实际效果进行监督，及时发现和纠正地方有令不行、有禁不止的行为。
除了关注中央政策是否被有力执行外，蔡洪滨注意到，此次《意见》还强调，审计要发挥催化剂的作用推动改革。在他看来，这与近年来审计从制度层面揭示问题的特点是一脉相承的。
孙宝厚说，近年来，审计署向全国人大常委会提交的审计报告有一个特点，总是提出一些屡审屡犯的问题背后存在的机制和体制问题。有的问题只能靠机制和体制改革来推进，事实上，国家层面也在推动一些制度层面的改革。从这个意义上来说，审计推动了很多改革“第一公里”的起步。同样，对体制机制问题的跟踪审计，也有利于发现改革“最后一公里”的障碍在哪里。
全覆盖的逻辑下，审计是反腐利器
《意见》还有一个最大的特点——首次提出了审计全覆盖的概念。孙宝厚介绍说，全覆盖是指，凡是涉及管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计。
这意味着，有的人可能并不是公职人员，有的部门不是政府部门，但只要使用了公共资金、国有资产、国有资源，都有可能被审计。
比如，一个项目的负责人，尽管不是公职人员，但因为他负责的项目中，有国有资产或国有资源，那么他也可能成为被审计的对象。
孙宝厚说，国家审计将覆盖所有公共资金和机构，监督领域涉及经济社会运转的各个环节，最有条件发现国家资金、资产或资源被侵害，所以能够及时有效地发现违法违纪案件线索。
除了全覆盖的反腐优势外，崔振龙认为，通过对近年来审计发现案件线索的分析，《意见》还提出，要对财政资金分配、重大投资决策和项目审批、重大物资采购和招标投标、贷款发放和证券交易、国有资产股权转让、土地和矿产资源交易6个腐败高发领域，加大审计力度，揭露其中可能存在的以权谋私、失职渎职、内幕交易等问题，促进廉洁政府的建设。
2008年以来，我国全面推行领导干部的经济责任审计。6年多来，全国审计机关共审计领导干部22多万人次，查出领导干部负有直接责任的问题金额1000多亿元，被审计领导干部及其他人员有2580多人被移送纪检监察和司法机关处理。经济责任审计已成为对领导干部监督的重要手段。
《意见》也着重提到要通过经济责任审计，推动领导干部履职尽责。
孙宝厚说，未来，审计机关还将进一步加强对领导干部的经济责任审计，特别要检查领导干部守法守规尽责情况，促进各级领导干部主动作为、有效作为，切实履职尽责；同时依法依纪，反映不作为、慢作为、乱作为的问题，健全责任追究和问责机制，使领导干部的权力运行受到监督和制约。
整改情况将成为地方政府考核奖惩依据
近年来，以审计署特约审计员的身份，蔡洪滨参与了地方债等多个项目的审计，也曾目睹审计人员在审计过程中遇到的种种尴尬。其中包括，被审计单位拖延拒绝提供会计资料、对审计提出的事项置之不理等问题。
此次国务院发布的《意见》不仅对审计的范围进行了明确的规定，还对被审计单位和地方政府需要履行的责任提出了明确要求。在蔡洪滨看来，《意见》中类似“各级政府每年要专题研究审计整改工作”的规定，必将使地方政府高度重视审计发现问题的整改。
《意见》中提到大量与被审计单位相关的责任。如被审计单位“要依法、及时、全面提供审计所需要的财务会计、业务和管理等资料，不得制定限制向审计机关提供资料的规定”。
目前，全国审计人员只有9万人，但使用财政资金的单位至少有300万个，审计力量严重不足。如果再遇到一些被审计单位的推诿和阻挠，就将严重影响审计部门对国家“钱袋子”和国有资源、资产的监管效率。审计人员希望，财政资金、国有资本、国有资源的使用者们都能清楚地认识到，依法、及时、全面提供审计所需资料（其中包括电子数据资料），是他们不可推卸的责任，也是来自法规的约束。
除了提供资料、协助审计外，《意见》还对被审计单位如何整改审计发现的问题提出明确要求。
崔振龙说，关于整改，《意见》提出了很多具体明确的要求。比如，要求被审计单位的主要负责人要作为问题整改的第一责任人，整改的结果既要告知审计部门，还要向社会公告；各地区、各部门要把审计结果及其整改情况作为考核奖惩的依据；对整改不到位的，地方政府要与被审计单位的负责人进行约谈，对屡审屡犯的要严格追责。
孙宝厚说，此次《意见》的出台意义重大，对审计相关工作作出了很多具体明确的规定，而对审计机关和人员自身来说，担子也更重。从目前情况来看，审计力量不足，与全覆盖的要求有一定差距。所以，未来审计部门自身也需要在职业化上下功夫，提升审计队伍的专业化水平。审计部门将加倍努力，加大审计监督力度，加强审计队伍建设，改进审计方法，进一步健全和完善与有关部门的协调配合机制，努力完成党中央、国务院的重托，不辜负人民的期盼。
本报北京10月27日电
