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“12·31”外滩拥挤踩踏事件，是一起“不该发生的”、“完全可以避免的”事件。上海联合调查组副组长、上海市副市长周波在今天召开的新闻发布会上痛心地说。
1月21日，上海市发布“12·31”外滩拥挤踩踏事件的调查报告。调查报告称：“这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件”。
2014年12月31日，上海市黄浦区外滩陈毅广场东南角通往黄浦江观景平台的人行通道阶梯处发生拥挤踩踏，造成36人死亡，49人受伤。截至今天8时，受伤者中已有46人经诊治后出院，仍有3人继续留在医院治疗，其中1人生命体征不稳定，病情危重；1人重伤，生命体征稳定；1人轻伤。
上海外滩踩踏事件暴露了城市公共安全的监管的盲区，给城市管理再次敲响了警钟。
12月30日旅游局才对外发布“活动变更”
《中国青年报》是最早针对“灯光秀信息发布”提出质疑的媒体。2015年1月2日，《中国青年报》发表报道《灯光秀取消了，年轻人为什么不知道》称，记者采访的大多数当事人都不清楚“外滩今年没有灯光秀”这一信息，导致所有人都盲目往外滩方向涌。人群流动的目的地，正是往年外滩灯光秀的举办地点——陈毅广场附近的两栋欧式大楼。
上述报道称，2014年12月25日，上海当地媒体发布了一条有关“外滩灯光秀取消”的新闻：“外滩的跨年庆祝活动是否取消，是否还有灯光秀还未最终确定，目前市、区的相关部门还在商议中。”也就是说，直到外滩灯光秀举办的前6天，相关部门还未针对“是否取消灯光秀”作出决定。
据中山大学大数据传播实验室的研究，2014年12月23日～29日，媒体关于“外滩灯光秀”的报道并未在网友中引起较大反响，新浪微博中提及这一消息的用户较少，媒体关于“外滩灯光秀改址、限制人数”的报道没有达到良好的传播效果。2014年12月30日，由于媒体对于“外滩灯光秀”的报道急剧增加，微博用户中提及“外滩灯光秀”的用户也迅速增长，但是由于媒体报道中具有误导性的报道占了多数，导致不知晓灯光秀改址的用户远远多于知晓的用户。12月31日，媒体纠正性的报道增加，准确传达“外滩灯光秀改址、限制人数”的信息要略多于误导性的消息，但仍然存在较多误导信息，并且由于正确消息传播太迟，效果的达成也具有一定滞后性，因此，不知晓外滩灯光秀改址的人依然占据了大多数。
今天，有关新年倒计时活动变更风险的评估和活动变更信息宣传不到位两个问题，被列在了联合调查组总结的5大事发原因的头两位。其中有关活动变更的信息宣传，调查组获得的准确信息实际发布时间，比媒体报道更迟一些——2014年12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动信息，且对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒，“信息公告不及时、不到位、不充分”。
报告称，大量市民游客认为，外滩风景区仍会举办新年倒计时活动，南京路商业街和黄浦江对岸的上海中心、东方明珠等举办的相关活动吸引了部分市民游客专门到此观看。对此，黄浦区政府在新年倒计时活动变更时，未对可能的人员聚集安全风险予以高度重视。
调查组成员、上海市应急办主任熊新光，把上述“领导不重视”，称作“思想麻痹”。
此前，有媒体报道称，每逢节庆，黄浦区外滩景区就要面对黄浦江对岸陆家嘴景区的挑战，陆家嘴景区隶属浦东新区管辖，两者在节庆期间常常争抢游客。
安保方案未对安全风险进行专门评估
为什么一定要强调“外滩”和“外滩源”的区别？实际上，外滩是一个“面”，而外滩源是一个“点”——外滩是沿着黄浦江西岸一段狭长的、面积仅为3.1平方公里的一小片区域，而外滩源则特指中山东一路33号这里的一栋建筑。
事发当天，外滩风景区其实没有活动，而外滩源这栋建筑物里头，却有一场此前被宣传得“极赞的”5D灯光秀。
今天的新闻发布会上，联合调查组总结出“预防准备严重缺失”这一事发原因。报告称，黄浦区公安分局在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专门评估。
也就是说，安保预案仅估计到了参加外滩源5D灯光秀活动的区区2000人的流量，却忽略了守候在外滩风景区数以十万计的“看热闹人群”。
一名12月31日当天在外滩事发现场游玩的北京警察告诉中国青年报记者，“指挥失误”是显而易见的：“人流量没有第一时间回报给一线警察，人员进出没有分流，没有看到应急车辆，高音喇叭也没有，急救车辆被堵在外面进不来”。
这名警察说，上述这些“迹象”虽然看上去很细微，但实际反映出来的问题都直指“指挥失误”。
一位家住上海市北京东路的市民告诉中国青年报记者，12月31日当晚，前去外滩救援的警车和救护车在“（2015年1月1日零点）倒计时520多秒时”还堵在北京东路、西藏北路交叉口，此地距离事发地点陈毅广场还有约1.7公里。但此时，踩踏事件已经过去了16分钟。
今天，上述所有“迹象”都被指向了同一个问题——预防准备缺失。
调查报告称，黄浦区公安分局仅会同黄浦区市政委等部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员、100名武警，“安保人员配置严重不足”。
“无组织”的公共场所群众性活动是监管“空白”
新闻发布会现场，联合调查组专家、原国务院参事、国家应急管理专家闪淳昌在回答记者提问时多次强调，外滩拥挤踩踏事件是一起“无组织的大规模群众性活动”。他要告诉公众的是，对于像“节假日外滩人流拥挤”这样的“无组织的大规模群众活动”，我国的安全管理条例尚处于“空白”状态。
他说，2007年10月1日，国务院批准实施了《大型群众性活动安全管理条例》。但这一条例，仅针对有“举办者”的大型群众性活动，却并未对“无组织”的此类活动进行规范。
体育比赛、演唱会、灯会、游园、庙会、焰火晚会等1000人以上活动，都属于大型群众性活动。根据这一条例，在外滩源这栋楼里举办的、2000人规模的5D灯光秀算是该条例的管辖范围内。这类活动的承办者，被要求制定“安全工作方案”。
但在外滩风景区的聚集活动，却并没规定谁该做“安全工作方案”，“对于没有组织的公共场所群众性活动，对各部门的职责（限定）是比较模糊的，是现在的盲点，是城市公共安全的薄弱环节。”闪淳昌说。
闪淳昌用“高风险的城市、不设防的农村”来形容中国的安全现状，“领导干部麻痹是城市公共安全的最大隐患，安全责任落实不力是城市公共安全的最大危险”。
上海这座特大型城市，如今正在重新制定自己的安全管理条例。
据联合调查组成员、市应急办主任熊新光介绍，上海市政府法制办最近正在研究大型群众性活动安全管理办法，新办法将填补“无组织大型群众性活动”的管理空白，“有组织的活动有预案，群众自发的活动也要有预案”。
此外，上海还在抓紧修订应急联动的处置暂行办法，规范全市应急联动体制机制的响应程序，提升应急联动的处置效率。今年6月底前，上海还将完成对全市旅游景点、学校、地铁等人员密集场所的公共安全检查，梳理风险隐患清单，落实整改治理措施，完善应急导向标示，“要在全市重要场所设立显示屏、户外广播等安全提示设施。”熊新光说。
本报上海1月21日电
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