立法不能成了“立权”

    全国人大代表、湖北省人大常委会副主任周洪宇今年带了总计60多页有关教育发展的十点建议来到两会，条条与“法”有关。

    十二届全国人大三次会议上，这位人大代表的重要职责之一是审议“管法的法”——《立法法》的修正案草案。这是该法施行15年来的首次修改，它的质量，很大程度上影响着国家法律体系的成色。

    仅在周洪宇研究的教育领域，法律的数量和质量都难尽如人意，严重束缚了教育事业的改革与发展。“美国教育之所以领先世界，一个重要原因就是拥有完备的教育法律体系。”他说。

    因此，他的建议书里出现了很多“加紧制定”。太多法律需要“加紧制定”：《学校法》空缺、《教育考试法》空缺、《教育投入法》空缺。义务教育阶段有法、高等教育阶段有法，高中阶段却无法可依。

    即便现有的法律法规之间，也存在内部冲突。如根据《民办教育促进法》，社会组织或者个人利用非国家财政性经费办学，属于公益性事业。两年以后国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》规定，“由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”，才能被作为“事业单位”登记。这样一来，民办教育机构的“身份”乱了。

    我国的多数法律草案不是由全国人大、而是由政府部门起草，“部门利益法制化”长期为人诟病。“政府部门越大、利益越多，越会体现它的利益。”全国政协委员、上海教科院副院长胡卫说。

    而2014年10月公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。习近平总书记针对这份决定所作的说明中，也强调，“有的立法实际上成了一种利益博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一”。

    一旦进入行政立法，必须要等多个行政部门达成一致，法律草案才能提交国务院常务会议讨论。“为什么大家说法律条文比较‘原则’，因为‘原则’就好通过呀！”教育部的一位工作人员说，在此情况下，就有可能发生“劣法驱逐良法”——最“差”的法反而容易通过。

    据介绍，教育部组织起草的多部法律，因各部门意见达不成一致而被退回，每部法律要花上三五年时间，退回一次，再加上等待“起飞”，拖个十年八年也不奇怪。

    “《学校法》我们搞了三年，放弃了。”这位工作人员举例说，教育法等法律中存在大量关于学校的规定，有的已经过时，新修一部《学校法》，就要废止原有的法律规定，“涉及问题太多”。其结果就是，外界质疑“部门利益”，而起草部门满腹委屈。对国家来说，法律“难产”甚至“流产”，即使“顺产”，也被磨平了牙齿。

    立法法修正案草案强调，要发挥人大在立法当中的“主导”作用。全国政协委员、最高人民法院副院长陶凯元说，此次修改发出的一个信号就是，强调人大在立法工作中的统筹协调作用，提前介入，有效防止部门保护和地方保护。

    陶凯元说，过去由于很多法律过于笼统，没有可操作性，最高人民法院“被迫”作出了很多司法解释。她强调：“我们真不想作。”

    “我们做了立法计划又流产的有多少？很多重要的法律就迟迟出不来，这个谁来负责？”参与起草过多部法律的全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江对中国青年报记者说。

    在他看来，漫长的立法过程就是磨合的过程，不断地妥协，“最后妥协的就是法律本身”。

    “我们很多法律是关在笼子里的，”吴江说，“法律被各个行政部门的利益’妥协’了，你掐一句我掐一句，谁都想把自己的东西放进去，最后法律变成非常不具体、不明确的东西。一部法律出来没法执行，就有了细则，细则后面有办法，办法之后还有通知。”

    等待《工资法》，吴江等了将近15年。更关键的是，他不知还要再等多少年。《工资法》十多年前已列入立法计划，但迟迟“立不上”，因为各方意见不一。如今，国家的工资分配关系发生了巨变，差距如此之大，这与法律的缺失有关系。

    吴江说，《立法法》修改很有必要，要提高立法质量，首先要提高立法主体的质量。“把它们约束好。立法首先不能任性”。

    全国人大代表、北京市人大常委会主任杜德印认为，我们的不少法规和规章，“不过是政府的行政意见的法律包装”，没有体现保障公民的权利和利益，立法反而成了“立权”，支撑了政府部门的某项工作和政绩。

    “法可以没有，不能没用；可以没用，不能害人。”杜德印说。他认为，首先要端正“立法的价值观”。“如果老百姓不能从国家法律当中产生‘获得感’，而只是政府部门有‘获得感’，法治精神如何确立起来？”他问道。

    杜德印同时指出，避免部门利益法制化，绝不等于取消政府部门参与立法的权力。否则，“背着政府”搞出法律，最后政府执行不了，就会出现立法和执行的脱节。

    全国人大常委会委员、中国科学院党组副书记方新也表示，立法是为了执行，需要政府依法行政，这是一个特别现实的问题。她认为，人大可以首先在立法规划、计划上起到主导作用。每一部法后头都有部门利益，“其实还有利益集团的利益”。人大主导立法，需要建起一套机制，协调这些利益。否则，如果只是人大自己立法，立法可能很“好看”，但是难以“落地”。

    她认为，在法律起草方面，全国人大需要一支专门的队伍。要提高立法质量，就要真正推进立法的科学化、民主化，更好地集中民智，发挥智库、专家、政府部门等的作用。“我们现在征求民意上常常是网络听取，其实不能覆盖不同的利益方。要保证公民的有序参与需要有一套制度设计，我觉得这方面还可以做很多工作。”

    曾任全国人大常委会委员的全国政协副秘书长、民进中央副主席朱永新建议，人大常委会的专职委员较少，可以在一些教育科研机构建立基地，从事立法研究与法律草案起草工作，有利于立法的系统性、科学性和完整性。

    本报北京3月10日电