近19亿元善款花在哪里

    280家和339家，这是4月20日我国基金会行业信息披露平台——基金会中心网发布的基金会芦山地震两周年善款流向总结报告（以下简称报告）中的两个数字。

    其中339家是截至2015年4月20日，参与芦山地震紧急救援和灾后重建工作的基金会总数，他们总共募集和接受了18.92亿元社会捐赠，280家基金会已经支出了他们募集和接受的全部款物，占总额的73%。

    芦山地震已经过去两年，目前正值灾后重建阶段，339家基金会已经支出的13.81亿元善款用在了哪里？用在哪里最有效率？剩下的善款应该如何支出？

    中国青年报记者梳理了报告，查阅部分基金会年度报告和审计报告，并采访了基金会的相关人员和业内学者。

    已经支出的善款花在哪里

    公募基金会是芦山地震紧急救援和灾后重建过程中的主导力量。报告显示，募集款物最多的前十名公募基金会，两年内已经支出8.7亿元，占已支出总额的63%。

    在已披露详细用途的11.81亿元款物中，最大的用途是投入基础设施重建，建设的项目包含学校、医院、敬老院、交通设施、社区活动中心和过渡安置板房等，共使用了6.38亿元，占总款物使用比例的54%。

    善款的第二大用途则为购置、发放大米、食用油、煮食工具、防雨布、棉被、折叠床等救灾物资，共使用3.5亿元，占总款物使用比例的29%。

    此外，还有9255万元用于开展小额信贷、生态农业等促进当地经济发展的活动；2525万元用于发放奖助学金；1920万元用于减防灾教育；1791万元用于紧急搜救。

    占总善款使用比例约1%、支出金额在780万元至1000万元之间的其他各项用途，主要包括社区发展、技能培训、社区关爱、志愿服务等项目。

    清华大学公共管理学院教授邓国胜表示，地震过去两年，善款支出比例为73%，“这个数字可能会让很多人陷入认知误区，速度是不是太慢？除去基础设施等硬件建设，许多软件建设比如灾后心理辅导、减防灾教育、奖助学金、社区发展、志愿服务、技能培训等非硬件内容，是一个长期过程，时间远远长于硬件建设，像心理辅导等有可能要10年以上，目前73%的支出是一个非常正常的数据。”

    邓国胜认为，在已经支出的13.81亿元中，只有1900万元转而支持了芦山当地的其他公益组织，以这个比例要达到“基金会与当地携手重建灾区”的愿景，还须付出更多努力。

    灾后哪个阶段应该花钱最多

    2014年4月20日，芦山地震中募集和接受善款最多的深圳壹基金公益基金会（以下简称壹基金）发布了救援行动阶段性捐赠收入和支出的专项审计报告。2013年4月底，芦山地震紧急救援阶段结束后，壹基金也曾接受专项审计并发布了第一次审计报告。

    据了解，在参与芦山地震的救援和灾后重建的基金会中，只有壹基金和中国扶贫基金会有过类似做法。

    从这两家基金会的报告中可以看出，作为国内公认的老牌公募基金会，救灾经验丰富的中国扶贫基金会在地震后的紧急救援阶段发放了价值5000多万元的救灾物资，壹基金同期发放了2100多万元。

    基金会中心网副总裁陶泽表示，地震救灾有三个阶段，一是地震发生后第一周的紧急救援阶段；二是地震发生三个月内的过渡安置阶段；三是转入更为漫长的灾后重建阶段，根据芦山地震一周年基金会善款使用报告，灾后一年中，各家接受善款的基金会，已通过各种途径使用救灾款物合计近6.45亿元。

    这些已经花掉的善款，在已经结束的紧急救援、过渡安置阶段，以及进行了半年多的灾后重建三个救灾阶段均有使用，比如壹基金紧急救援阶段共用掉2100万元，具体用途包括购买纯净水、食品、衣物、帐篷、日用品等；中国妇女发展基金会已使用救灾款5100万元，包括购买妇女用品、母亲邮包、奶粉、婴幼儿用品等；中国青少年发展基金会用于建抗震希望教室、资助灾区学生等。

    芦山地震一周年时，壹基金公布了《4·20芦山地震——壹家人赈灾一周年报告》，报告显示，震后一年内，壹基金只花掉了3.8亿多元善款的12%，被质疑“贪污了3个亿的善款”。

    卓明地震捐助信息咨询中心负责人郝南认为，用花钱速度来衡量一个基金会的善款执行能力是不对的。

    他认为，目前，无论是政府，还是民间组织，对于灾后重建的投入偏少。在灾后重建阶段，民政部门的要求有6个：有饭吃，有水喝，有房住，有衣穿，有学上，有医疗。但灾民除此以外，很显然还有其他多方面的需求，如心理上的慰藉，一些技能的学习和养成等。这些项目在政府没有办法全部满足的情况下，民间组织需要做好补充。国外大部分民间组织的参与，多是在重建阶段。所以公众在向基金会捐款时，更应去关注这种长期项目。

    邓国胜表示，很多老百姓认为救急不救穷，但对灾民来说，最有价值的部分是灾后重建。紧急救灾只能满足他们最基本的生存要求，这些政府一般都会满足，这是政府的责任。所以，老百姓捐款只有很少一部分用于紧急救援。但在某些特殊情况下，政府顾不过来时，可能老百姓的捐款也会弥补政府不足。国外也都把大部分救灾款用于灾后重建，这个对灾民帮助最大。

    4月20日，壹基金发布了芦山地震两周年报告，报告显示，2014年完成过渡安置工作同时全面进入灾后重建阶段，计划使用资金1亿元，实际支出了1.3亿多元，2015年计划使用资金1.2亿元。

    壹基金秘书长李劲表示，壹基金有关芦山地震资金使用规划持续5年，关键的3年期是2014年、2015年和2016年，2017年有个扫尾工作，2014年主要把灾后重建项目的规划、设计、选址和经济研究做好，2015年和2016年重点实施。

    接受中国青年报记者采访的多名业内人士认为，基金会募集或接受的善款分为限定性的和非限定性的，限定性部分是捐赠人对于这部分的捐款，有明确指向性，要求捐款用于哪些方面。壹基金在芦山地震后募集和接收的3.8亿多元善款是有限定性的，指定用于芦山地震灾区的。

    根据民政部2012年《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》的通知规定，对于指定用于救助自然灾害等突发事件的受赠财产，用于灾后重建的应当在重建期结束前使用完毕。芦山灾后重建期为5年，故而壹基金规划在五年内执行完这3.8亿元是没问题的。

    灾后重建民间组织应该怎样花钱

    邓国胜说，对于公益慈善组织而言，最安全、最保险的行为就是盖楼，“看得见摸得着”。但对于灾后地区而言，更困难的挑战，则在于启动包括心理抚慰项目等“软件”的重建，以及在当地打造出一个“公益产业链”，形成政府、基金会和当地一些地方性草根组织相互合作的平台。

    邓国胜表示，灾后重建不能完全靠外部资源介入，更重要的是要用外部资源带动本土资源，“基金会迟早会撤出，而基金会善款最好的去向，是给当地的草根组织，把当地老百姓自主的志愿精神激发出来”，以培养当地公益慈善机构的发展。“让他们自己参与、自己建设，这才是助人自助，这才是更有价值、更可持续、更可复制的模式”。

    郝南认为，民间组织要做的是政府不做的，或者做不过来的。政府的特点是可以集中力量办大事，比如满足集中人口的需求，大规模基础建设，整体的规划和发展等，但政府再强大也不可能面面俱到，民间则可以做得更精细，作出有意义的示范和探索。

    南都公益基金会的项目主管黄庆委则指出，由于雅安地区的一些草根民间组织缺乏有经验的人员带领，导致一些草根民间组织在获得捐赠、开展项目时，只能使用大量的实习生和义工，结果使项目的执行未能完全达到预期目标。

    李劲则认为，所谓的“科学重建”就是有效使用资金。民间组织的任务，并非是要和政府“比速度”、“比规模”，而是要体现出民间组织在救灾过程中，针对援助项目、援助形式进行探索创新的灵活性。

    对于壹基金今后3年参与芦山地震灾后重建工作来说，如何获得老百姓的信任是个核心问题，关于如何实施科学重建和资金使用的步骤，以及怎样支持草根民间组织，壹基金内部已经达成共识，就是有效重建，防止再遭受灾害的破坏。

    郝南认为，壹基金有关芦山地震一周年和两周年的报告中有很明确的规划，但是否合理，还需充分论证。

    “不过有些项目花钱是值得的，比如，一个值得注意的支出项目是支持建设龙门山地震带灾害管理中心，预计支出额度达到1亿元之多。汶川地震和芦山地震均发生于龙门山地震带。”

    “我认为将钱花在龙门山的减灾防灾上是很有意义的。目前，政府对这块投入也不够，壹基金拿出钱去做这个探索，值得提倡。”郝南说。

    他同时表示，壹基金其他项目中，很多投入到基础建设阶段，包括民防、学校的建设等，这些事无可厚非，能看出他们的逻辑和道理，是以灾害管理的理念去设计的。但是，如果加入一些社区辅助，环保、文化项目的软性支持，效果也许会更好。

    李劲表示，壹基金在努力做一些和政府不同的事情，不和政府做一样的东西，不和政府比速度比规模。

    邓国胜则建议，在明年芦山地震灾后第三年的善款流向总结报告发布时，不仅应披露资源的去向，还要对资金使用的效果作出评估。此外，他还期盼在明年的报告中，能够将汶川的资金使用情况与芦山进行比较，“有了比较，才有压力和动力” 。