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实施一年的新《环境保护法》被认为是史上最先进和最严格的环保立法，其中一个亮点是赋予了社会组织提起环境公益诉讼的权利。
最高人民法院在2015年年初公布了环境民事公益诉讼司法解释，将社会组织作为原告的资格细化规定为“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”。此外，对社会组织提起环境民事公益诉讼的地域范围不作限制。
按照民政部的统计，截至2014年第四季度末，符合解释规定条件的社会组织有700多家，但是，新的《环境保护法》和司法解释实施一年来，社会组织提起的环境民事公益诉讼只有数十起，远远未能达到环境法学界期待的环境民事公益诉讼“井喷”状况。
笔者认为，造成此种状况的主要原因在于环境民事公益诉讼阻力广、成本高、难度大，而且我国环保社会组织自身存在天然和后天不足。
一是阻力广而实力不足。环境民事公益诉讼作为一个新生事物，必然干预多方经济利益。有的企业、地方政府和行业部门接受不了，有可能成为阻力源。环保社会组织与这些“阻力”均有着千丝万缕的关系，或依附，或合作，而真正独立并坚持原则的环保社会组织寥寥无几。如果一些社会组织热衷于提起环境民事公益诉讼，其挂靠单位往往会感到压力巨大，会对社会组织施加影响。
二是成本高而经费不足。环境民事公益诉讼成本高昂，取证、鉴定、咨询、律师、诉讼等，每一步均花费甚多。环保社会组织的经费不足已经成为普遍的“新常态”。有的组织几年难以获得新的经费，有的经费只能保障日常的运转。新《环境保护法》在赋予社会组织环境民事公益诉讼原告资格的同时，也规定“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”，更是降低了其参与公益诉讼的意愿。
三是难度大而能力不足。无论是环境污染还是生态破坏，相关公益诉讼均存在专业化程度高、调查取证困难等问题。尤其是损害赔偿的确定，更需要专业、可信而有说服力度的数据支持、因果关系证明，需要有法律知识的律师。相比而言，环保社会组织因为规模小，往往或多或少地缺乏一些这方面的人才，特别是环境与法律的复合型人才。
针对以上问题，应从环保社会组织参与诉讼的社会大环境的创建、参与方式的拓展，以及环保社会组织自身的完善与发展等方面进行努力，推动社会组织在整个环境诉讼中的参与程度与力度。
一是使社会组织参与环境公益诉讼条件简单化、程序便利化。环境保护法律应当鼓励国家机关、环保部门、人民政府、公民、法人和其他组织参与环境保护并各司其职，体现参与主体多元化的立法思路。为此，有必要在修改《大气污染防治法》《水污染防治法》时，降低门槛，让所有依法成立的社会组织都有权利、有意愿、有能力提起环境民事公益诉讼。其次，政府应对加大扶持力度，通过建立公益诉讼基金、公益诉讼奖励、政府购买服务、专项拨款、人才推介等方式加大对社会组织的扶持力度，解决其参与公益诉讼资金不足的问题。最后，加强对社会组织的培训、引导与管理的科学化，特别是专业技术培训与组织管理培训，解决其能力不足的问题。
二是使社会组织参与环境公益诉讼方式多样化，相关规定连贯化。社会组织参与公益诉讼的方式可以是多样的，除了直接提起诉讼，还可通过以下几种方式广泛参与或者支持公益诉讼。首先，信息支持。环境民事公益诉讼存在取证难问题，特别是环境数据的收集与固定，而某些环保社会组织可能长期关注并定期发布这些数据，擅长于此。因此，在其他主体，如检察机关或者其他环保社会组织提起环境民事公益诉讼的时候，这些环保社会组织便可提供信息支持，以形成更加完整和有说服力的证据链，促进诉讼的开展，提高胜诉率。其次，为了保证社会组织能够顺利获取环境信息，应当修改《政府信息公开条例》中的有关规定，赋予社会组织环境信息公开申请权，与《环境保护法》关于社会组织提起环境公益诉讼资格放宽的做法一致。只有条件充分了，国家支持社会组织提起环境民事公益诉讼的诚意才可能得到充分体现。再次，支持社会组织进行环保理念宣传与信息发布。社会组织长期不懈的环保理念宣传与环境信息发布活动，可以渐渐提高公民参与环境决策并就环境问题诉诸法律的能力，为环境民事公益诉讼打下坚实而广泛的群众基础，这也能使环境问题第一时间发现并得到及时处理，减少环境污染及生态破坏。
三是促进社会组织参与环保地位提升和能力加强。合法成立的环保社会组织按照法律的规定行使参与和监督权，其作用无可替代。首先，通过制度建设，加强社会组织环境保护参与广度和深度，弥补政府监管视野有限和监管时段有限的不足，鼓励社会通过捐款捐物、志愿者支持等方式支持社会组织发展。其次，加强社会组织人才培养，使得更多具备良好环境专业素养、法律专业素养、管理专业素养的人才以兼职或者全职的方式参与环境保护事业，有能力提起环境公益诉讼。再次，社会组织也应加强与政府、高校、研究机构、企业的合作，引进先进的管理与运作理念，善于利用新媒体，提高社会影响。
（作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）
常纪文
