慈善法应该如何规范网络募捐

    1月31日，为期20天的《慈善法（草案）》（以下简称“草案”）第二轮公开征求意见结束。此前，草案经过了十二届全国人大常委会两次审议，形成了二次审议稿修改稿（以下简称“修改稿”）。

    再过一个多月，草案将提请十二届全国人大第四次会议审议。

    中国青年报记者日前将修改稿和十二届全国人大常委会两次审议的草案一审稿、草案二审稿进行比对后发现，在备受公益慈善组织和公众关注的互联网募捐规范方面，修改稿中的规定有了变化。

    修改稿在慈善组织开展公开募捐可以采取的方式中，增加了可以通过互联网发布募捐信息。

    在对于慈善组织通过互联网募捐的监管规定中，修改稿取消了一审稿和二审稿中，在设区的市和县级民政部门登记的慈善组织，可以在其登记部门建立或指定的慈善信息平台开展募捐的规定，但规定仍然需要在民政部门统一或指定的慈善信息平台发布募捐信息，简单来说，就是需要民政部门指定哪些慈善信息平台是被允许的，同时，修改稿依然延续了按照慈善组织登记地行政层级，省级以上或省级以下的管理模式，规定省级以上的慈善组织通过网络募捐的权利从一审稿的“可以通过其网站或者其他网站开展募捐”，到修改稿的“可以在其网站发布募捐信息”。

    另外，一审稿和二审稿中引起巨大争议的“不具有公开募捐资格的组织或者个人，不得采取公开募捐方式开展公开募捐”的规定，在修改稿中被删除。

    1月21日，全国人大常委会法制工作委员会召开了草案座谈会，邀请中国民生银行、海航集团公司、阿里巴巴公司、腾讯公司有关人员，就草案中有关互联网募捐的规定征求意见，中国青年报记者受邀参加了座谈会。

    慈善组织发布募捐信息的平台是否应有限制

    腾讯公司和阿里巴巴公司在座谈会上提出的意见很鲜明：建议删除修改稿中有关慈善组织在开展互联网募捐时，可以发布募捐信息的慈善信息平台的限制性规定。

    阿里巴巴公司有关人员提出，互联网公益应得到更宽松的发展环境。互联网公益平台凭借越来越庞大的用户群体，吸引众多的公募性公益组织通过平台，向公众普及公益知识、宣传公益理念、开展公益募捐，已成为开展公益捐赠的重要渠道，很大程度上弥补了公益组织因自身网站关注度不够、影响力不足所导致的公益募捐困难的问题。

    腾讯公司有关人员认为，我国的“互联网+”慈善尚处发展初期，对慈善组织发布募捐信息的平台加以限制性规定，简单要求慈善组织必须在官方指定的慈善信息平台上发布募捐信息，无疑会对那些发展迅速、有活力、正在有效发挥积极作用的民间慈善募捐平台产生致命影响，不利于整个慈善事业的发展，有违慈善本意。

    阿里巴巴公司有关人员还提出，修改稿中“民政部门统一或指定的慈善信息平台”并未明确具体指向，缺乏可操作性。如果允许民间慈善信息平台准入，应明确规定准入机制和资质要求。

    腾讯公司有关人员同时提出了这种限制性规定的弊端：一是压缩了低级别慈善组织的生存空间。修改稿规定，在省级以上民政部门登记的慈善组织除官方慈善信息平台，还可以利用自己的网站发布募捐信息，但省级以下民政部门登记的慈善组织仅能通过官方慈善信息平台发布募捐信息。相对于具有稳定成熟资金来源的高级别慈善组织，低级别的慈善组织生存空间有限，但随着“互联网+”慈善的兴起，低级别的公募慈善组织得到了公平竞争机会：作为公募慈善组织，无论级别高低，均可借助任一合法互联网慈善募捐平台开展慈善活动。而修改稿中的限制性规定，剥夺了低级别慈善组织利用任一平台的机会，压缩了生存空间，有违公平。

    二是限制了民间互联网慈善募捐平台的生存空间。现阶段，除了具有官方背景的慈善信息平台，社会上已经形成了众多运行稳定的互联网慈善募捐平台，如腾讯公益、新浪微公益、阿里巴巴公益和蚂蚁金服公益等。据不完全统计，2014年度各类网络捐赠第三方平台筹款总额超过4.37亿元，捐赠人次超过11.17亿。这种新兴的慈善募捐平台，成为官方慈善信息平台的有益补充。因此，如果采取简单“一刀切”的规定，会阻碍民间慈善募捐平台的健康发展，亦有违公平。

    网络诈捐、骗捐如何杜绝

    慈善法草案起草方——全国人大内务司法委员会和全国人大法律委员会有关负责人曾经表示，对于通过网络发布募捐信息按照慈善组织的登记注册地级别进行管理，是为了避免重复募捐甚至网络欺诈等现象。

    2015年发生的三起事件，使公众对于通过网络骗捐印象深刻。

    安徽利辛女子李娟自称为救女童而被恶犬咬成重伤，社会爱心人士捐款超过80万元。事实是李娟并非助人被咬，而是在自己男友家的养狗场内被狗咬伤。

    广西防城港市一女子利用天津滨海新区爆炸事件，称家人遇难，骗取数千网民的同情，诈骗近10万元，近日她以诈骗罪被法院判处有期徒刑三年。

    4岁南京重病女孩柯蕾通过网络获得捐款高达648万多元，随后其父母被质疑滥用捐款，数十名网友联络组织起来，准备以“诈捐”为由向公安机关报案，要求柯蕾父母返还善款。

    1月14日，著名问答社区知乎网站上，多位用户举报知乎大V“童瑶”与另一位用户“ck小小”疑似“唱双簧”，一位谎称疾病，另一位为其募捐，涉嫌诈骗数百用户捐款15万元。1月27日，苏州市公安局以涉嫌诈骗将“童谣”刑拘。

    腾讯公司有关人员认为，修改稿从公开募捐的主体资格限制、慈善组织履行的审查义务、公示义务、信息公开义务、平台的验证义务、对于慈善诈骗的绝对禁止及相应违法犯罪行为的查处等方面作出了明确规定，形成了一套完整的关于慈善募捐的规范体系，如果实施得好，完全可以起到有效规范互联网募捐的作用。

    实践中，具有公募资格的慈善组织诈捐、骗捐的很少，更多的是个人或是没有公募资格的组织在互联网上发布虚假募捐信息进行诈捐、骗捐。而修改稿规定限制的对象是公募慈善组织，对其开展募捐活动时的平台进行限制，针对性不强，难以解决现实问题。

    此外，整个互联网募捐平台会优胜劣汰，自发形成良性健康市场生态。在互联网募捐平台整个市场竞争中，用户会选择那些公信力高、用户体验好、募捐信息真实的平台进行捐赠，而这些平台会利用自身产品优势和技术优势，在整个市场占据主要份额。捐赠人在这些平台上进行捐赠，风险可控。因此，对慈善组织开展互联网募捐的平台进行限制没有必要。

    公开募捐与个人求助的边界如何划定

    “不具有公开募捐资格的组织或者个人，不得采取公开募捐方式开展公开募捐”，这款写进一审稿和二审稿的规定，曾经引起了巨大争议，被广泛解读为“个人不得利用网络募捐”，修改稿删除了这款规定，用了较为严谨的表述：不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐，募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理。

    公益慈善学术界对这一规定的解读是，个人自救和个人为特定对象进行的募款行为，不属于草案规定的法律意义的公募，慈善法并没有堵塞这一自救或者救人的渠道，草案赋予了个人通过慈善组织进行自救或者救助他人的权利。

    2014年发生的影响巨大的杨六斤事件曾经引起公众对于媒体发布个体求助信息的权利、义务边界的讨论。

    广西卫视公益节目《第一书记》报道了杨六斤的故事。报道称，杨六斤6岁时，父亲去世，母亲带着弟弟改嫁，爷爷奶奶去世后，他住在亲戚提供的空房子里，独自生活，每年只能从堂哥那里领500元生活费，常吃野菜充饥。

    此事报道后，引起社会广泛关注，广西卫视公布了杨六斤的个人存折账号，一个月里收到的捐款达500多万元。但随即又传出，杨六斤的亲戚及镇干部为图谋巨额捐款，将在外打工的杨六斤强行接回的消息，获得巨额捐款的杨六斤成为香饽饽。随即，广西卫视对杨六斤的报道也被质疑有不实之处。

    当时学术界较为一致的观点是，广西卫视公布杨六斤个人存折账号、接收捐款的行为属于面对不特定群体的公开劝募行为，而这种行为的受益者不能是单个个体，广西卫视已经突破了自己的行为边界。

    2014年12月，国务院印发了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，鼓励、肯定和支持网络慈善。但该《意见》对网络募捐进行了规范，要求广播、电视、报刊及互联网信息服务提供者、电信运营商，应当对利用其平台发起募捐活动的慈善组织的合法性进行验证。

    草案也有类似规定:广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商，应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。

    有学者认为，个人自救和为他人发起募捐是较为有效的个体救济方式，也是公民互助的精神体现，但为了避免利用网络诈捐、骗捐，妥当的做法应该是：不要让捐赠的善款流入难以求证、不易监管的个人账户，而要进入相关的专业公益组织，进入规范化的管理体系。同时，推进个体募捐向专业组织募捐、管理的规范化发展，这样对于受助人和捐赠人都是一种保护。