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面对新形势的变化，我国应当抓紧将生育支持政策由“促生”转变为“辅育”，依循已有的现代化国家经验积极构建符合新时代要求的“儿童投资型国家”，在九个方面积极有为地健全儿童福利制度。
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二十届中央财经委员会第一次会议明确提出要“以人口高质量发展支撑中国式现代化”，强调要建立健全生育支持政策体系，大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担，推动建设生育友好型社会，促进人口长期均衡发展。这为我国下一阶段有序部署相关政策并积极避免“低生育率陷阱”提供了前瞻指引。那么，如何准确认识当前的低生育现象，破解低生育率问题有哪些可以借鉴的国际经验，又如何通过制度改革来降低我国低生育风险，这些成为实现人口有序发展过程中不可回避的议题。
当前我国面临的低生育风险复杂严峻
健康的人口结构是大国兴旺繁盛之命脉，也是稳步建设中国式现代化过程中必须聚精会神解决的全局性、长期性和战略性问题。但近年来，我国面临着愈加复杂严峻的低生育率问题，不但总和生育率已连续多年跨越国际警戒线，育龄妇女的生育意愿数下降至1.8，而且同比美国、德国、法国等多数发达国家，我国的总和生育率更低、新生儿数量下降速度更快、人口反弹回升更为艰困，显示该问题已经日益成为威胁我国经济社会良性发展和国际竞争力的难点痛点。
近年来，各地政府陆续通过个人所得税抵扣、生育假及普惠托育服务等多重举措来减轻家庭的生育养育教育负担，一些总和生育率较低的省市还增加了育儿奖励，力图形成一揽子旨在提高国民生育意愿与行为的生育支持政策。但相关数据显示，2022年我国仍然有22个省份的出生率低于8‰，29个省份同比上一年度出现了生育率下滑，全年出生人口和出生率分别仅为956万人和6.77‰，导致我国历史性地迎来了人口负增长的拐点。破解低生育问题很可能是一个长期且艰巨的工程，降低低生育率仍然需要寻找到一条更加科学稳健的道路。
解决低生育问题的全球共识在于建设好儿童福利制度
一国生育率会受到其发展历程、文化传统、人口迁移状况、社会经济制度等诸多因素的深刻影响，但考虑到现代国家生育支持政策本质上是一种儿童福利制度，通过资金、机会和服务等公共育儿福利手段能够释放适龄人口的生育潜能并维持合理的人口更替水平，因而建设积极有为的儿童福利制度乃是各国激发国民生育意愿的核心手段。在建设儿童投资型国家的理念引领下，欧美国家近年来普遍增强了儿童福利投资力度，如2016年欧盟国家用于儿童福利的财政投资规模已达到公共财政投资规模的8.4%，且规模庞大、分工明确的儿童福利从业者也已在母婴健康保障、残疾儿童康复服务、日间托育服务、家庭教育指导、家庭援助服务等多领域提供“预防-早期介入-响应”的全过程服务，使得欧盟各国的总和生育率同比20年前显著提高，如德国、奥地利、比利时、瑞士和荷兰等国2022年的总和生育率就分别同比2002年提升了13.3%-29.0%。
从全球发达国家的历史经验来看，慷慨的现金转移支付（资金）、充裕的父母育儿假期（机会）以及普惠性强的育儿服务（服务）是稳定并切实提高生育率的不二法则。欧美各国虽然会基于国情及政策偏好而采取“商品化”程度不一或组合形式不同的儿童福利项目，儿童福利自身的“含金量”却得到了普遍保障，由此挪威、丹麦、法国、美国、新西兰、爱尔兰等国的总和生育率普遍保持在1.8左右，德国、奥地利、瑞士、比利时、瑞典等国的总和生育率近年来也恢复到1.6以上。由于东亚国家普遍为儿童等弱势群体提供的财政支持离联合国规定的标准还有相当差距，使得日本、韩国和新加坡的总和生育率长期低于1.4并成为全球少子老龄化危机中最为严重的受害者。国际经验反映出，基于儿童福利领域的公共投资及建设积极有为的儿童福利制度，乃是提高生育率的最好办法。
我国构建积极有为儿童福利制度的九条建议
当前，我国儿童福利在社会保障大格局中的地位还有待继续提升。截至2020年年底，仍很有限的儿童保障人口、财政投资规模与儿童福利从业队伍，不但与我国2.98亿未成年人的实际福利需要极不匹配，而且与世界主要发达国家存在较大差距。
面对新形势的变化，我国应当抓紧将生育支持政策由“促生”转变为“辅育”，依循已有的现代化国家经验积极构建符合新时代要求的“儿童投资型国家”，在9个方面积极有为地健全儿童福利制度：一是要从根本上认识到生育支持政策体系的福利属性，通过规划建设更加积极的儿童福利综合方案来强化国家对家庭的支持力度并理顺新时期“家庭-国家”的育儿边界及福利关联。
二是要将生育支持政策尽快拓展为全过程育儿服务政策，将孕产期服务、普惠性托育服务、普惠性学前教育、心理健康咨询与疏导服务、儿童侵害防控服务、困境儿童社区监护服务、困境儿童临时及长期庇护服务、残疾儿童早期筛查和康复服务、家庭教育指导服务、儿童友好城市及儿童友好社区建设等10项重要的福利项目，涵盖至国民基本福祉中。
三是要优先增强儿童福利投资，降低以劳动关系为基础的社会保险在社会保障格局中一家独大的地位，强化以公民资格为基础的儿童福利享有机制，在制度领域形成资金保障与服务保障间的平衡。
四是要增加儿童福利领域的公共属性，避免将生育保险、生育假等带有市场属性的儿童福利项目作为政策设计的主轴，明确国家的儿童福利承诺，建立国家基本育儿服务清单，降低儿童福利服务的城乡及地区碎片化，维护好儿童福利服务的底线公平。
五是要主动跟上全球社会保障对于劳工保护及性别关注的新世纪共识，注重利用基本公共服务来降低育儿领域的“躺平”思维，在育儿领域积极彰显国家关怀。
六是切实降低家庭尤其是功能障碍家庭在育儿领域的不利地位，尽快将制度保障人群拓展至流动儿童、单亲儿童、丧亲儿童、残障儿童等特殊困难儿童，增加农村留守儿童和困境儿童的福利含金量，对于面临困境的生育家庭提供节点性保护或庇护性福利支持。
七是要妥善增强儿童福利的落地能力，充分利用中央社会工作部成立的契机来带动儿童福利从业队伍的建设，培育孵化儿童服务类县域社会组织承接和实施项目的能力，为儿童福利从业者提供稳定预期，着力提升儿童福利队伍的现代性、组织性和专业性。
八是要加强儿童福利的配套建设，尽快开展儿童福利法的拟定工作，加强育龄人口生育养育教育困境的科学统计及分析评估，鼓励科研机构服务基层研发兼具理论性和实操性的本土儿童福利服务标准，加强儿童福利理论研究的成果转化与实践应用。
九是增强对于多元力量参与儿童福利服务的政策引导，鼓励企事业单位发展集中托育机构、公办幼儿园和拓展家庭教育指导服务，督促社区形成儿童监护寻访、主动发现、强制报告、临时庇护、家庭教育指导与案件转介的良好机制，引导儿童类社会组织发挥积极作用，出台严格的商业家庭服务行业标准、准入资质和监管方案。
（作者系华东师范大学社会发展学院教授，院长助理、社会工作系主任，临床社会工作研究中心主任，民政部专家咨询委员会委员，财政部社会保障人才库专家）
万国威
