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通过《加强流动儿童关爱保护行动方案》，我国儿童福利制度的保障范围在过去8年间逐步从孤弃儿童扩展至事实无人抚养儿童、困境儿童、农村留守儿童和流动儿童，全面形成了“福利-保障-关爱保护”相嵌合的多层次制度保障形态。
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通过《加强流动儿童关爱保护行动方案》，我国儿童福利制度的保障范围在过去8年间逐步从孤弃儿童扩展至事实无人抚养儿童、困境儿童、农村留守儿童和流动儿童，全面形成了“福利-保障-关爱保护”相嵌合的多层次制度保障形态。
民政部日前会同20个部门联合颁布了《加强流动儿童关爱保护行动方案》（以下简称《方案》），首次在政策领域将流动儿童群体系统纳入政府保障体系中，标志着我国儿童福利制度进一步实现了拓面增容，在我国儿童福利发展历程中具有标志性意义。
《方案》所具有的标志性意义主要体现在三个方面。首先，系统观察到了我国区域人口变动所带来的家庭养育与照料问题，明确了以流入地为主的属地责任，通过常住人口的在地权益保障和基本公共服务来为城乡融合发展创造有利条件，是健全我国人口发展支持与服务体系的关键一环。其次，敏锐关注到了我国流动儿童可能因家庭监护能力下降和基本公共服务衔接不畅而在基本生活、教育、卫生医疗、心理健康、城市融入等方面存在潜在风险，希望通过公共事业的优先规划、公共服务的优先惠及和公共资源的优先保障，来促进流动儿童保障的高质量发展。最后，通过此《方案》，我国儿童福利制度的保障范围在过去8年间逐步从孤弃儿童扩展至事实无人抚养儿童、困境儿童、农村留守儿童和流动儿童，全面形成了“福利-保障-关爱保护”相嵌合的多层次制度保障形态，有力地补齐了流动儿童长期未能系统纳入政府保障的制度短板，是我国民生保障制度不断健全和未成年人保护事业稳步推进的真实写照。
从具体政策的设计来看，此《方案》主要有五个方面的亮点。一是确立了总体工作目标和阶段性发展目标，提出了“边实践探索、边总结经验”的稳步并进的政策安排，试图分步骤建设以均等优质基本公共服务为导向的关爱保护体系，从而为各地妥善制订针对性举措提供了阶段性政策靶向。二是吸收以往农村留守儿童政策布局经验的同时强调对流动儿童底数的确认，通过监测摸排、工作台账、大数据平台来动态监测流动儿童数量规模的变动，为服务的传递提供可靠的数据支持。三是以制度性的保障举措作为流动儿童关爱保护的抓手，利用社会救助、医疗保险、福利服务等社会保障项目以及义务教育、疫苗接种、普惠托育、普惠性学前教育等基本公共服务来解决流动儿童的诸多问题，有利于各项民生保障形成合力。四是突出强调了政府与多元力量的协同，对企业、社会组织、社会工作者、志愿者深度参与流动儿童的家庭教育指导、心理健康关爱、精神文化生活与城市融入给予了鼓励，便于通过福利组合的重塑来打通“家国一体”的福利传输渠道。五是以服务清单形式对居住地政府“提供什么样的服务”“怎样提供服务”作出了系统部署，要求各地以基本清单为基础来确定本地具体服务的对象、项目与内容等事项，厘清了不少居住地在流动儿童关爱保护过程中长期以来存在的意愿不强、权责模糊等问题。
整体上看，《方案》为我国儿童福利向进阶式普惠型方向发展提供了助力，是我国自2016年将农村留守儿童和困境儿童陆续纳入政府保障体系后又一次重要的人群扩展，是完善我国普惠性、基础性、兜底性民生建设的生动体现。
当然，我们也需要认识到，流动儿童关爱保护工作在实践落地上也面临多重考验。一方面，部分干部对流动儿童关爱保护工作对于人口高质量发展的重大意义缺乏深刻理解，部分流入地政府对流动儿童享有均等的在地权益保障和基本公共服务具有畏难情绪。另一方面，部分地区因基层未成年人保护中心和基层儿童福利院的合并转型、改革以及儿童督导员与儿童主任队伍建设相对羸弱，一时难以落实清单要求，尤其在动态监测、普惠托育、临时救助、住房救助、家庭教育指导、心理健康干预等领域的“最后一公里”难以打通，这限制了流动儿童关爱保护服务的可及性。同时，因居住地财政能力的不同以及公共资源投入的差距是否会导致区域间流动格局的变化等问题，也仍然需要审慎观察。
近些年来，各级政府及相关部门在加强流动儿童关爱保护方面采取了一系列切实举措，取得了初步成效，但考虑到流动儿童服务的复杂性，流动儿童关爱保护工作仍需进一步在如下方面强化落实：
一是持续加强学习、凝聚共识，深化对于流动儿童关爱保护工作的认识，增强对流动儿童关爱保护工作理念、具体举措、重点难点、典型案例、经验教训的总结提炼。
二是明确此次流动儿童政策是“关爱保护”层次的儿童福利政策，结合《方案》确定社会保险、社会救助、社会福利的改革范围，明晰制度保障边界，避免将流动儿童工作全部汇集至兜底保障环节。
三是重视管控好流动儿童婴幼儿监护照料、青春期心理健康、均等教育权保障、儿童伤害预防等急难愁盼问题，做好摸底排查、社区寻访、强制报告、个案转介、临时与长期庇护工作，积极防控流动儿童领域的重大负面舆情事件。
四是持续增加儿童福利的财政投入，通过政府购买服务以及志愿服务等形式来增加基层儿童福利从业者数量，利用系统培训来增进一线儿童福利从业者的知识储备与实操技巧。
五是通过开放式登记系统或社区摸底排查将流动儿童纳入动态监测预警体系中，利用数智化手段精准识别与实时监测流动家庭的持续风险，并对基层服务人员进行数智化引导。
六是抓紧完成基层未成年人保护中心和儿童福利院的合并转型，将其尽快转型为信息汇集中心、庇护安置中心和人员培训中心以支撑高质量、连续性的院外儿童福利服务，鼓励较好地区实现儿童福利从业者的职业化。
七是做实国务院妇儿工委及相关工作组的协调议事职能，规范部门会商制度，重点增进数据领域的跨省信息共享与比对。
八是以服务清单为基础做好流动儿童关爱保护服务的标准化建设，巩固流动儿童关爱保护监督、实操与考核标准，建立清单服务的部门报告制度。
九是积极引导、鼓励和推动邻里互助、志愿服务、慈善捐赠，培育与规范流动儿童相关的托育、课后服务与假期照料市场，严格市场准入机制，规范育儿服务市场价格。
十是将流动儿童关爱保护工作纳入平安中国建设、儿童友好城市建设的考核中，推动对流动儿童关爱保护的重视力度，鼓励居住地在公共服务规划与公共资源投入方面开展系统谋划。
【作者系华东师范大学社会发展学院教授，华东师范大学国家智能社会治理实验特色基地研究员，民政部、财政部咨询专家。本文系国家社科基金项目“我国农村儿童的虐待风险及县域为本的协同治理体系研究”（23BSH129）阶段性成果】
万国威
