顺德向靶心连发三箭

    从外观上看，这座行政大楼在近三四年间并无变化，依旧是白色墙壁、大理石地砖。一楼大厅的“楼层索引牌”清晰地说明广东省佛山市顺德区16个党政部门的位置，它还能勾起人们对2009年顺德大部制改革的记忆。 

    那次大刀阔斧的机构精简在3天里完成，以一场地震般的剧变轰动全国。在此之后，外界眼里的顺德，似乎变得沉静起来。事实上，这座大楼里运行的行政体系和以此为圆点向外画出的整个顺德，一直在变化，并且涉入了改革的深水区。

    同行政大楼一条马路之隔，有两座外形似体育馆的建筑。这里几乎是顺德老百姓和区政府走得最近的地方——行政服务中心。也许连一些顺德人都并不清楚，哪怕仅仅是办一张港澳通行证，在他们和政府打交道的过程中也蕴含着变革。

    佛山市委常委、顺德区委书记梁维东如此描绘顺德的发展图景：城市升级引领产业转型，共建共享幸福顺德。这座城市上上下下已形成共识——民众的福祉、发展的红利，从改革中来。

    如果大部制仅是组织架构调整，不是权力重构和政府职能转变，这种改革没有实质意义

    如今，顺德公务员早已不再相互询问“你被调进哪个部门”。不过，初次来顺德的人还是会好奇地问：“大部制改革究竟改了什么？”

    从数量上看，41个党政机构调整为16个大部门。从名称上看，卫生局、食品药品监管局、农业局在顺德已成为历史，取而代之的是“市场安全监管局”。

    不过，在顺德的改革词典里，上述看得见的变化只能被称为“物理变化”。 对于大部制的内涵，正如学界分析和顺德人自己的认知，如果大部制仅是组织架构调整，不是权力重构和政府职能转变，这种改革也就没有实质意义。

    对于顺德来说，大部制就像一个被拧开的阀门，释放了改革的气流。在2009年大部制之后，顺德的改革表上已经填入新内容。2011年，从8月到10月，短短３个月，顺德张开弓，连发三箭：行政审批制度改革、社会体制综合改革和基层治理体制改革。

    “改革”这个听上很抽象的大词，很自然地就会从顺德普通市民口中说出来。本地的司机黄师傅手里握着方向盘，用轻松地语气跟记者说：“顺德人不怕改革，都习惯了。” 

    对顺德的掌舵者梁维东而言，改革是迫切的，“不改革，就不可能谋求更大发展空间”。 

    近10年间，顺德的经济增长数字一直很漂亮。截至目前，经济总量已超过2338亿元，居于全国县市区前列。不过，顺德也面临着成长的新烦恼。比如，这个区域的土地开发强度已接近50%，“传统的经济增长方式已难以为继”。

    一直以来，顺德被外界笑称为“全国最好的农村、最差的城市”。要甩掉头上这顶奇怪的大帽子，城市形象和品质需要改版升级。 

    同2338亿元这个庞大经济总量相对应的是，顺德的公务员数量一直保持在1000人左右。现实问题是，“政府服务方式如果不改变，公务员再疲于奔命，也无法为社会提供优质的公共服务”。 

    去年12月，习近平总书记视察顺德时，到北滘镇参观了广东工业设计城。这里是顺德产业转型的一个升级点。同时，他还走访了黄龙村城中村的贫困家庭，询问其土地分配问题。 

    工业设计城和城中村贫困家庭，这两幅图景交织而成的形象，是顺德在发展中不能回避的一种缩影。顺德的执政者也清醒地认识到，老百姓不能同步享受到改革成果，这样的改革是不完整的。

    顺德人很务实。“后大部制”时代的顺德，改革还是要解决实际问题。2011年以来，顺德连发出去的三箭，正在努力奔向靶心。这样的改革已得到回馈。在去年全国市辖区综合实力排名中，顺德位居第一。

    政府占领的领域太多了，社会的空间就小了，为什么不丢掉一些公章，还权于民

    位于两座漂亮建筑物中的行政服务中心，从2003年就启用了。不过它一直更像一个“收发室”，直到2009年大部制改革之后，这里对顺德老百姓的日常生活而言，才变得不可或缺。

    走进行政服务中心大楼东座，会让人产生错进大卖场的感觉。这里人声鼎沸，大屏幕上的红黄字体闪烁。上下四层楼，呈环形状，25个职能部门的213个办事窗口依次排开，市民在这里办理大部分区一级证照手续。通俗来讲，顺德老百姓要找区政府盖公章，办审批手续，就到行政服务中心来。而在过去，老百姓要办一个证照，如果涉及多个部门审批，就要跑好几个单位。 

    在这家行政服务中心的深处，有一颗“心脏”。2010年，作为大部制改革的衍生物，行政服务中心的管理架构及其职能也随之被调整，同时，还加挂了一块“行政审批制度改革领导小组办公室”的牌子。这个小组的办公室，便是这颗“心脏”。它的跳动直接影响大厅里正在进行的日常工作，包括每一枚盖在纸上的公章。

    行政服务中心主任闵乐萍，还有另一个头衔：行政审批制度改革领导小组办公室主任。这一兼任，透露出顺德的判断：政府的行政服务水平能否提高，在很大程度上取决于行政审批制度改革的成效。

    国家行政学院教授宋世明认为，大部制改革不能只在机构精简上下功夫，要真正释放这项改革的能量，需要行政审批制度改革作为延续和支撑。他的话并非危言耸听：“如果没有审批制度改革，大部制肯定会流于形式，甚至开倒车。”

    事实上，实行大部制之后，在顺德的改革地图里，行政审批制度改革很快被标注在重要位置。 

    从某种意义上说，闵乐萍的人生也因2009年的那次机构改革而改变。在此之前，她是财务局财政预算管理科科长。出乎意料的是，她最终被调整到政策研究室。 

    闵乐萍更没有想到，她会从被改革者成为改革者。2010年，她进入行政服务中心工作，等待她的便是接下来的行政审批制度改革。  

    留着短发的闵乐萍个子高，坐在电脑前脖子容易发酸。她在电脑显示屏下面垫了4本大拇指厚的白皮书——这些都是她研究过的行政审批制度改革的论文集。 

    越来越多的现实故事让闵乐萍清楚地意识到，“如果只是两家单位合成一家单位，对老百姓来说是一回事，因为政府还是管那么多事情”。 

    从一个“大包大揽”的政府走向“有限政府”，就意味着政府要向社会放权。更直白地说，政府放弃和转移一些审批事项，丢掉一些公章，还权于民。 

    有时候，政府未必能说清自己的手中究竟掌握着多少权力。闵乐萍和她的行政审批改革小组首先要做的事情就是清理出一份“权力清单”。而如何理解“审批事项”，决定着“权力清单”的目录可以拉开多长。

    一件小事情给闵乐萍带来不小的触动。一个中年妇女为了给孩子办顺德职业大专教学扶贫补助，从村委会找到街道办，最后又找到服务中心，却遭遇层层推诿。万般无奈之下，她直接找到闵乐萍。直到这时，闵乐萍才发现，“忽略了科室对接这件事情”。 

    “凡是老百姓要找政府盖章的事情，都应该被列入这张‘权力清单’。我们要找到政府和社会的每一个接触点。”在此理念下，顺德在行政许可、非许可类审批的基础上增加了便民服务事项，一共清理出15００余项审批、服务事项。

    数据统计出来之后，多个部门惊叹自己“原来拥有这么多审批权”。 

    在这份现有的“权力清单”上，有些权力可以放弃，有些事权可以往下放。顺德政府这么做了，发现自己轻松了很多，社会也满意了不少。  

    港澳通行证对顺德老百姓的意义不小，他们去香港不过两小时船程。但一个区政府并非就能轻松“搞定”港澳通行证这件小事。去年春节，节后头一天上班，来办通行证的市民将行政服务中心边境管理科的窗口围得水泄不通。工作人员站在桌子上大喊，现场秩序一度陷入混乱。

    类似的尴尬也让一些政府部门意识到，把权力都攥在自己手中，累了自己，也办不好事情。行政审批制度改革以来，顺德区级部门将涉及民生的大部分审批事项下放到镇街一级，同时简化审批程序。

    从去年10月起，顺德老百姓已可以直接去镇街办理港澳通行证。如今，区行政服务中心边境管理科的窗口前，长椅时常空出很多座位。

    截至目前，顺德区属有审批权的13个单位取消行政审批事项254项，占“权力清单”总量的16%。 

    长期以来，不能回避的现实是，“政府占领的领域太多了，社会的空间就小了”。在闵乐萍看来，自己和同事正在推动的行政审批制度改革，更深层次的意义，是在重新划分政府和社会的边界，“哪些事情该政府做，哪些事情该社会做”。

    通常，行政服务中心商事登记窗口的周围少不了忙碌的人影。路过这里，瞥一眼墙上的大幅展板，会看到展板左下角展示着两张企业法人营业执照。看上去，它们毫无区别。仔细琢磨，你可以发现其中的变化意味。一张营业执照的“经营范围”一栏写了将近１０行字，而另一张营业执照同样一栏只寥寥数语，写明哪些项目不能经营。除此，在实收资本一栏，前者写着“30万元”，后者则是“零元”。 

    闵乐萍指着那张写着“零元”的营业执照，笑着说：“好多人都说这是‘山寨版’的。”其实，这张所谓“山寨版”营业执照，正是顺德区商事登记制度改革的产物。这项改革实行了商事主体资格和经营资格、注册资本和实收资本以及住所和经营场所的分离。

    “政府为什么要规定企业经营什么项目？那是市场主体应该决定的事情。政府只应该规定什么是不该经营的内容，赋予市场主体应有的权责。原来的营业执照还带着计划经济的色彩。”一张营业执照的变化，折射的是政府对自身和市场关系的重新定位。 

    顺德商事登记改革搬走了企业准入市场的部分门槛。事实证明，社会更喜欢那张“山寨版”的营业执照，它办理起来更省时省力，而且也更符合市场的逻辑。商事登记改革后，在经济下行压力较大的形势下，顺德新设立公司月均登记数增长约28.4%。 

    从闵乐萍办公室的窗户向外望去，马路的对面，一片绿树背后，是顺德区信访局。比起行政服务中心的气派，信访局的楼房显得矮旧很多。从这栋楼里统计的数字来看，近两年顺德实行包括行政审批制度在内的综合改革以来，信访量同比下降两成左右。这里的信访量曾居广东省第一，但从去年起，已排在十名开外。

    许多事情，原本就是市场和社会做得更好；政府少发证，应该会让大家生活得更好

    在顺德，政府致力于瘦身，而与之呼应的，是一个成长起来的大社会。

    “当政府从不该管、管不好的领域退出来之后，就需要激活社会的自治功能，形成协同善治的格局。”顺德区委副秘书长李允冠是改革方案的主要设计者之一，他深知政府和社会一体两面的关系。

    顺峰山公园一处岭南风格的仿古建筑周围，打着花花绿绿的“梦想”标语。这里是顺德区社会创新中心的办公地。因为这家中心成立不过半年时间，又是新生事物，理事何劲和总是要跟别人解释，这究竟是一家什么单位，它到底要做什么。

    确实，从这个机构的性质来说，它不是行政机关，也不是事业单位，同时也不是社会组织。用一个新名词来定义顺德区社会创新中心，就是“法定机构”。这是顺德从中国香港、新加坡等地引进的“舶来品”。法定机构是具有独立法人地位的公共机构，不列入行政机构序列，拥有比政府部门和事业单位更多的管理、人事聘用和财政自主权。

    法定机构的出现，意味着顺德事业单位改革又向前推进一步。同时，它的题中之义是释放原有事业单位的活力，而且让社会有更多机会参与原本设定于“体制内”的公共生活。

    顺德区社会创新中心从诞生起就带着理想色彩，用何劲和的话来说，这家法定机构的职能是“研究社会问题，培育社会组织，开启市民公共生活空间，集合社会各界的力量”。

    事实上，在政府或者社会机构有意识地去培育社会组织的同时，后者也靠着原始力量在生长。尤其是在民营经济如此活跃的顺德，商会协会已经发展到相当的水平。

    在实行社会组织直接登记制度以来，顺德社会组织数量大增，从2012年11月的686个上升到2012年12月的804个，增加了17%。数量多而又比较成熟的社会组织，为承接政府职能做好了准备。

    近一年，顺德陈村镇总商会会长助理梁洁静往镇政府跑的次数更多了。眼下，她正忙筹备企业招聘会，这原本是人社局的事情。去年6月，陈村镇政府和总商会签订《委托协议书》，政府购买服务，总商会承接15项政府管理服务事项。

    相比于政府，有些事情交给社会做，效果会更好。比如，陈村镇总商会向经促局承接的“行业调研”。显而易见的是，“商会比政府更了解企业”。梁洁静也发现，企业在填写商会发的调查问卷时，“比过去应付政府的工作要认真得多”。 

    容桂街道总商会、顺德中小企业促进会的经验都在佐证这个现象，“企业更愿意跟商会协会说真实想法，在行业环境里，他们自如得多”。

    顺德中小企业促进会秘书长谢驰站在一间陈列室里，面对满屋子的展品，他的脸上难掩兴奋，“这都是顺德自主研发的产品，未来有可能变成品牌”。去年开始，中小企业促进会承接了顺德区经促局的6项政府职能，其中一项是“中小企业开拓”。谢驰的语速飞快：“有些涉及企业拓展的场合，政府身份会很尴尬，协会出面才比较合适。” 

    “中小企业局就9个人，要服务4万多家中小企业，是心有余而力不足。”顺德区中小企业局局长杨艳平感叹。近一年来，从顺德区里到镇街一级，政府向社会转移职能涉及较多的事项集中在经济领域，“有些事情原本就是市场做得更好”。

    作为行政审批制度改革的一部分，顺德对“政府职能向社会转移”定下了规矩。闵乐萍解释，行业管理、社会事务管理和技术服务，是政府向社会转移职能事项的主要种类。当然，一些行政审批职能也在向社会转移，比如在顺德，裁判员和运动员资格认定就将交给体育协会。

    三两个游客一路嗅着顺峰山公园里的桂花香，走进了社会创新中心。登上岭南派风格的小楼，楼梯拐弯处放着一块介绍“罗伯特议事规则”的展板。上面写着，社会创新中心参照罗伯特议事的五大原则——即平衡权利、最高权利制约、服从多数、自由辩论以及维护集体意志自由的原则，构建顺德首个以罗伯特议事规则运作的高效协商平台。

    在大部制改革之后，顺德从香港的经验中获得启示，设立决策咨询委员会，让社会各界在政府决策之前出谋划策，表达利益诉求。 

    去年9月，社会创新中心进行了第一场“顺德圆桌”论坛，议题是“顺德如何转型升级”。近20多个来自企业、媒体和行业协会的市民讨论了这个看似宏大的话题。 

    一位来自企业的顺德公共决策咨询委员会委员说：“所谓社会管理创新，是让群众自己管自己。”还有一个顺德市民很是干脆：“少发证，应该会让大家生活得更好。”