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近日，湖南临武瓜农在与城管冲突中死亡一事，再次把公众形象本就不佳的城管推到了舆论的风口浪尖。中国青年报社会调查中心通过民意中国网和题客网，对10707人进行的一项调查显示，86.9%受访者遇到过城管与商贩发生冲突，其中21.0%的人经常遇到。77.0%的受访者赞成立法规范城管执法行为。
40.7%受访者认为城管形象不好
为了养家，今年26岁、现居北京的刘洋白天打工，晚上推着三轮车出来卖烤冷面。从去年7月到现在，他一直在和城管玩着“猫与老鼠”的游戏。几乎每天晚上，刘洋都是一边做着生意，一边警惕着可能到来的城管检查。今年五一小长假，北京市对小商贩进行了大规模的检查整治，不少商贩的经营车辆和工具都被没收，刘洋也未能幸免。为了生存，刘洋缴了罚金，把三轮车领回来，每天晚上继续出摊卖烤冷面。但到了6月，刘洋再一次被城管以违规经营为由收走了三轮车。这一回，即使缴了罚款也没有领回车子。
北京市朝阳区城市管理监察大队的工作人员告诉记者，像刘洋这类商贩属于无照经营，城管队员可以根据《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十五条——“未经工商行政管理机关核准登记颁发营业执照擅自开业的，属非法经营，应予取缔，没收非法所得，可以并处五千元以下的罚款”进行处理。不过该工作人员说，在实际操作中，他们对于此类无照经营的商贩一般以劝说离开为主，对于屡次劝说无效的才会没收非法所得，并视情节轻重处以五千元以下罚款。
这名工作人员表示，此类流动商贩因为没有营业执照，在卫生、安全等方面可能不达标，为了市民的安全和健康，建议此类商贩依法取得营业执照，去市场申请合法、达标的经营场所。
但是对于大多数像刘洋这样小本经营的商贩来说，去市场申请经营场所要交付的管理费用过高，申请营业执照程序复杂，所以他们常常选择抱着侥幸心理和城管“躲猫猫”。在三轮车被没收不久，刘洋又买了一辆新的三轮车，每晚在天桥下面等着下夜班的人光顾。
刘洋对记者说：“其实北京的城管执法态度相比其他地方还是较为规范的，你不动手，城管也不会打人。只是我们为了养家没办法必须出摊，只能提心吊胆地躲着城管。”
家住北京市朝阳区的邢才俊告诉记者，自己经常在晚上散步时看到商贩躲避城管巡查的情形：小贩吓得连卖的东西也顾不上了，骑着车子就走，后面的城管大声喊叫。有时候被抓住了，所有的东西都会被没收。小贩们哭得不成样子。邢才俊认为，违规经营确实不利于城市管理，应该惩治。但是小贩也都是为了生存，城管在执法中对这些社会底层人员应该有最起码的同情和尊重。
城管在公众眼中的形象怎么样？调查显示，40.7%的受访者认为“不好，是野蛮执法的代名词”，25.7%的受访者认为“挺好，帮我们维护了城市秩序”，33.5%的受访者表示“说不上好坏”。
具体来说，受访者认为有时执法手段暴力（54.3%）、执法权限混乱（52.0%）与执法队伍不规范（49.0%）是目前城管执法中存在的最主要的三大问题。
城管执法乱象根源何在？52.0%的受访者认为是城管执法权限混乱
城管执法乱象的根源何在？调查中，52.0%的受访者认为是由于城管执法权限混乱，34.9%的受访者认为是因为城管执法权力过大。
在城管岗位上工作十余年的山东省济宁市某城管大队工作人员郭显（应受访者要求此处化名——编者注），在接受中国青年报记者采访时表示，城管暴力执法的问题确实不可回避，原因在于：首先，城管职能混乱。城管行使的是行政处罚权，实际上不承担管理职能。但现实当中，城管承担了太多其他部门的管理职能；其次，城管的归属尴尬，编制混乱。按道理说，城管部门履行行政管理职能，应由政府财政负责，但有些地方还是将其划归事业单位。这造成了城管队伍构成混乱，协管、临时工等从业人员素质难以保证。
“城管这个工作本身的性质就是每天和老百姓打交道，处理社会中大大小小的矛盾。有时百姓的诉求不能及时得到政府部门的回应，产生一些情绪找不到宣泄出口，最直接能接触到的政府部门就是城管。所以城管自然成为群众社会情绪的宣泄口，在实际工作中很容易激化情绪和矛盾。” 郭显说。
郭显认为，不能因为个别突发性、暴力性问题的发生就否认城市管理基础性、保障性的作用。实际上，他们在工作中也是尽量讲究人性化处理。对于进城卖菜的菜农，车子比较破，车上带着泥，城管一般不罚款，只是进行劝说，指导去市场经营；而对于故意缺斤短两，逃避市场监管的批发贩卖者，城管一般会进行处罚。对于屡教不改的还会没收经营工具。
他举例说，他所在的城管大队辖区内曾有一个家庭困难的商户占道经营，而且卫生条件差。对此，城管为他家申请了一个“西瓜地图”（山东省各地近两年采取的便民服务。为了方便瓜农进城卖瓜，由城管划定专门的应季西瓜临时销售点——编者注）营业点。这样既解决占道经营的市容“面子”问题，也解决群众生存实际的“肚子”问题。
国家行政学院教授汪玉凯在接受中国青年报记者采访时表示，各地城管野蛮执法、暴力执法、用临时工替代执法的现象不断出现，核心病根儿是管理者与民争利，将执法罚款作为谋取利益的工具和手段。“政府管理是为了更好地服务，而不是通过执法来敛财。如果城管人员不能改变与民争利的倾向，对自身的利益诉求进行严格规范，城管执法乱象就很难被根治。”
怎样才能防止城管“与小贩打成一片”
怎样才能改变城管“与小贩打成一片”的形象？对此，59.9%的受访者认为应该明确城管的职责和权限；56.0%的认为应该明确城管执法机构的性质和编制；55.7%的受访者认为应提高城管执法人员的综合素质；54.5%的受访者认为应该规范城管的执法行为和处罚程序；53.9%的受访者认为应严惩城管暴力执法；38.3%的受访者认为要严惩小贩暴力抗法；36.7%的受访者认为应完善有关城市管理的法律法规。
“城管和小贩冲突的根本原因在于不合理的城市管理制度。”中国城市管理协会会长罗亚蒙认为，近年来在快速城市化的过程中，部分市委书记、市长眼里只有GDP，一味追求商业利益，使地价抬高、房价猛涨，进而带动这一区域内房租、人工等成本提高，导致城市便利度降低，公共服务短缺。他指出，如果规划建设了遍布全城、布局合理、数量足够、使用方便的便民服务市场，在城市管理中城管与小贩的矛盾就可以大大缓解。
中国人民公安大学公安管理系副教授王庆锋告诉记者，最初，因为工商、城市建设、环卫等多个政府职能部门存在交叉管理、重复执法、权限不清的现象，一些地方成立了城管部门，划定一部分管理职能交予城管集中执行。所以说，城管只是我国行政体制中间层次的部门，对于其职责并无统一性的规范。
调查显示，77.0%的受访者赞同进行全国性的专门立法来规范城管执法行为。
“将城市管理执法纳入法治体系这个思路是正确的，但应该从地方开始探索。” 国家行政学院副教授胡颖廉表示，由于各地的城管执法模式不一，直接由国家层面出台一部法律很难涵盖城管执法的各个方面。所以应鼓励地方人大发挥自主权和立法权，对城管执法的性质、职权、权限以及被管理者的权利作出规定。另外，除了“硬”的法律，地方政府要开动脑筋，设置灵活的“软”政策来平衡商贩经营和城市管理的关系。
“以立法形式对城管执法加强规范的前提，应是理顺城市管理者与商贩之间的基本关系。”汪玉凯认为，目前市场准入门槛过高、税收过重、就业困难等原因，使得底层居民不得不自谋职业。如果对这些自谋职业者进行过多的管制，不给他们生存经营空间，势必会使社会矛盾激化。针对这一局面，一方面，保证商贩的生存空间，进行管理模式的改革，不能简单粗暴地直接干预；另一方面，要明确规范城管执法的权责。不管是城管也好，协管也好，执法时都应该有严格的流程与制度规范。
