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城管到底管什么？某地城管局负责人颇感无奈地调侃：“城管是上管天，下管地，中间还要管空气。”
在南京，新制定的《城市执法相对集中行政处罚权方案》，就将市文广新、旅游、园林、规划、公安交管等部门共33项处罚权全部划归城管局。在西安，有城管反映，市容环卫、园林绿化、环境保护、违法建设、渣土清运、社会噪音污染、停车秩序规范、占道劳务市场管理、流浪乞讨劝离救助等等，这些建设、规划、市政、园林、工商、公安、环保、民政等部门管不好、管不了的“脏活累活”都交给城管，甚至广场舞、抽打陀螺、甩响鞭等也由城管负责。在上海市，城管行政执法权包括11个方面，共167项，除了市容、环境、绿化、水务、工商、建设、规划等方面，还要管理公共场所招牌文字使用是否规范、宠物随地便溺、居民饲养鸡鸭鹅兔等细枝末节的事情。北京市城管执法权更是多达14个方面300多项，并且每隔几个月还要调整一次，“连城管队员都背不下来具体都有哪些执法权”……
城管这个“篮子”越编越大，里面装的东西越来越多，担子也就越来越沉。笔者认为，将太多权力赋予城管，让其承担不能承受之重，偏离了城市管理精细化的方向。尤其在目前城管和商贩矛盾冲突层出不穷的背景下，继续为城管扩权，极易扩充城管暴力，引发社会矛盾。
根据1996年颁布的《行政处罚法》关于“相对集中行政处罚权”的规定，城管综合执法开始试点并逐步在全国推行，至今已有19年时间。客观地讲，城管制度的实施取得一定成效，也暴露出一些亟待解决的问题。主要表现在：
从职责范围看，在很多城市，“城管是个筐，什么都往里面装”。执法范围涵盖十多个城市管理领域，涉及几百项具体事由，几乎“无所不管”。有的城市还把一些最棘手、最容易得罪百姓的执法权交给城管，以致各类冲突不断。
从执法依据看，城管之“法”很宽泛、不系统，细算起来，虽涉及几十部法律和政府规章，但统一、高位阶的城管法律却长期缺失。一定意义上说，城管是在“借法执法”。很多城管执法中的问题，缺乏理直气壮的处理依据。城管集中行使行政处罚权,却没有国家规定的统一透明的执法程序，某些地方的城管把自己当成是权力的享有者，漠视、践踏公民权利。
从执法过程看，城管仅行使处罚权而不直接参与事务管理，而行政处罚权的相对集中，又难以避免城管部门权力过大和执法人员自由裁量权过大的问题，极易助长城管人员擅权滥权的冲动，客观上也给城管部门带来了巨大的压力，使城管人员经常处在紧张情绪和焦虑状态之中，形成“权力越大、压力越大、擅权滥权冲动越大、与管理对象的矛盾越大”的恶性循环。而且，由于城管涉猎的管理范围之广大，寻租事件此起彼伏。
从队伍素质看，根据相关法律和文件规定，城管人员是公务员，但许多地方限于编制，往往采取行政与事业混编、混岗的办法。对城管系统来说,似乎永远都处于一种人员不足、任务过多、疲于奔命的状态中。为应对工作重负，往往大量聘用协管人员。规模庞大的城管大军构成复杂，缺乏规范执法的职业培训和制度约束，极易产生野蛮执法。
从组织架构看，现行的行政机构体制，大体上是从中央到地方自上而下的行业管理体制，唯独城管执法机构例外，属于无行业主管部门的探索，得不到足够的制度支持和体制支持。
城管问题是城市化进程、社会转型过程中的社会管理难题的集中反应。长期以来的城管实践中累积了很多矛盾，有些矛盾还是深层次的，如果不能从根本上清理沉淀多年的难题，消除积累已深的民怨，反倒继续给城管加压，有可能导致城管矛盾像滚雪球一样越来越大。
笔者认为，要摆脱城市管理困境，当务之急不是给城管扩权，而是要“减负”。
一方面，从顶层设计入手，明确城管部门的职责范围，赋予城管必要的执法“边界”和保护手段，让城管执法拥有可靠的法律“后盾”，在此基础上重塑城管运行机制，将城管导入法治化、规范化轨道。
另一方面，政府应该统筹考虑城市管理各项事务的权力分配，提升政府相关机构的行政效能，对城管部门适当“削权”“减压”，有些职能应该从中分离出来。同时，要抛弃对行政强制力的固有依赖，进行城管理念创新、制度创新、文化创新，深入思考城管服务公众之途，积极探索城市各利益攸关方协商参与、共建共享的城市治理模式，重建充满活力而又秩序井然的城市秩序。
杨明生
