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4月19日中国青年报《凤凰的“保护费”不算贵》—文，为古城开收大门票说了几句公道话，这在当下从国家主流媒体到众多旅游媒体，无不批评这一措施之际，实属不易。但笔者以为，目前，凤凰更需要建设性的意见。
近十年，笔者曾三次到过凤凰古城，目睹旅游给古镇和地方带来的巨变，也深感其中潜伏的社会与环境问题。凤凰古城地处湘西远乡僻壤，山多、田少、无工业。全县41.7万人口中，农民人口占90%，土家族、苗族等少数民族占人口76%。2001年旅游起步时，人均国内生产总值仅2262元，当年接待游客仅57万人次，门票收入仅157万元。十年黄金发展期使古城旅游跃上新台阶。据当地公布的数据，2012年凤凰古城接待游客690万人次，门票收入1.78亿元，旅游综合收入53亿元人民币。以旅游为主导的第三产业占地方生产总值的60%以上，旅游业无疑成了该县的主导产业。
2001年凤凰古城被国务院特批为第101个中国历史文化名城。贫困的边远山城无力开发旅游，政府果断引进民营资本，以沈从文故居等9个景点50年经营权的转让、投资方相继出资8亿元为条件，地方政府以49%的股权、投资方以51%的股权共同组建了“凤凰古城文化旅游投资有限公司”（“文旅公司”）。这在当年是文化景区资源经营权改革的大胆之举。
凤凰古城核心景区仅0.93平方公里，早已改变冷清衰颓的景象，现在古街商铺林立，沱江两岸餐馆旅店密布，游人如织，去年5月1日接待游客量达4.9万人次，今年4月4日达3.3万人次。超量接待导致环境污染、文物损耗、居住不便和过度商业化等问题。148元门票中，约30%作为税金和经营权转让费交给政府。但这笔费用远远不足以支撑古城保护、公共基础设施建设和日常治安、环保等管理费用。为此，从2010年起，县政府多次向上级请示征收古城维修保护费，但以“不符合优化经济发展环境的政策要求”为由被否定，但指示要“加强古城景区门票管理，减少跑漏，增加门票收入”。在上级有关方面的支持下，“文旅公司”改组为“凤凰古城景区旅游管理服务有限公司”，并出台了改景点“小门票”为“大门票”，并把南华山风景区和几个乡村旅游点以“土地”入股形式打包进“凤凰景区公司”，由此骤然引发一场“门票”风波。
显然，这是下策。它主要考虑了地方政府与大投资商的门票收入，但忽略或轻视了当地小商铺、小旅店、小餐馆和个体游船主的切身利益，也没有顾及周边贫困地区居民去古城游览休闲的愿望，并有诸多不近人情的做法。从政策的角度看，把凤凰古城、南华山景区、若干乡村旅游点的经营权“打包”进“古城景区公司”，显然不符合去年12月国务院文件关于 “对于把历史文化街区、村镇整体出让给企业管理经营的，要予以纠正”的要求（《关于进一步做好旅游等开发建设活动中文物保护工作的意见》）。从该公司的管理结构来说，既然把这些地区的“土地”纳入公司经营，就应该在公司的董事会、监事会中，有古镇居民、山区农民的代表，在“公司”决策中应有他们的发言权、否决权、监督权。如此涉及全县发展的大动作的“改革”没有县人大批准、与县政协磋商，也没有充分征求古城居民、商户意见，3月18日在长沙举行新闻发布会、4月8日印发景区门票管理办法通知、10日匆忙实施，显然有违行政程序。
再细想一下，中央有关主管部门给了地方一块“金字招牌”后，便不再过问；省、州政府对自己辖区内“风水宝地”只取不予（古城“大门票”收入中的政府所得部分，要在湘西州与凤凰县之间三七分成）；把保护中国历史文化名城的重担全部压在这样一个贫困地区的县政府身上。现在舆论把批评的矛头都指向基层政府，这未免有失公允。应该思考一下，世界自然文化遗产、世界和国家地质公园、中国名城名镇名村、国家重点风景名胜区、国家历史文物保护单位、国家森林公园等公共资源的保护、管理，中央、省、地市与县镇政府，应该各负什么责职？
当今全国有多少以自然与文化公共资源为基础的旅游景区，有的设立政府派出机构直接管理景区，有的委托外来投资者经营景区，有的是地方政府设立自己的旅游公司经营，无论采取何种管理与经营体制，都存在一个景区的所有权、管理权、经营权与监督权由某级政府统览的问题，政府部门同时扮演球场的所有人、管理员、运动员、裁判员等多种角色。这种政资合一、政事合一、政企合一的体制利弊何在？如何改革？
有些评论要求凤凰古城学南京中山陵景区、杭州西湖景区不收门票的做法，提高综合服务效益。然而地处湘西的“边城”能照搬长三角江浙闹市的模式吗？长三角地区政府有雄厚的财力、景区所在城市有完善的旅游综合服务设施、有巨大的本地居民与外来游客消费群体，不收景点门票可以支撑景区运转，湘西凤凰有这些条件吗？
旅游业的跳跃式发展使凤凰县经济得到了重大发展，民众的生活也有很大改善，但仍处于较低水平。去年全县国内生产总值46.96亿元，人均11260元，是全国人均GDP平均水平的29%，该县城镇居民年均可支配收入是全国平均水平的58%；农村居民人均纯收入是全国平均水平的59%。不要忘记，这个少数民族聚居的山区县坐落在武陵山国家扶贫攻坚的重点片区。
笔者认为，今天之中国还不到“天下免费午餐”的时候，去凤凰古城的游客承担一定的资源环保与管理服务费用是应该的，只是不能过高。只要采取合情合理的办法，在尊重游客自主游览的选择权的同时，收取适当的门票，绝大多数游客是可以接受的，古城的居民与商户想必也会积极配合。当然，对门票的收支情况应透明公开，接受公众监督。
十多年的旅游发展使凤凰县的政府、大中小投资商和居民都得到了“红利”，但由于体制机制与政策措施失当，这块“红利”蛋糕切得不够合理。当地政府已确定的“一业（旅游业）带三化”发展战略，是一条应该支持与坚持的正确之路。期望凤凰古城相关方面从各界批评中有所惊醒，用智慧化解这场风波、并从中创新出一条包容、共赢的可持续发展之路，让“凤凰旅游”在“涅槃”中得到新生。
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王兴斌
