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2013年12月31日 星期二
中青在线

自由谈

美国驻华大使能做些什么

牛新春 《 中国青年报 》( 2013年12月31日   02 版)

    12月20日,美国总统奥巴马提名国会参议院财政委员会主席马克斯·鲍卡斯为下一任驻华大使,接替已经宣布辞职的骆家辉,国内外媒体纷纷给予高度关注。一方面,这反映出中美关系越来越重要,其影响远远超出双边范围,已经具有全球性的意义,稍有风吹草动,即会引人注目。另一方面,也暴露出人们对驻华大使的工作职责、权限、决策地位有模糊认识,往往夸大其作用。值得注意的是,因为中美两国文化、体制差异,人们常常会误读大使轮换中的一些细节。

    美国驻华大使不是一个决策人物,其主要职责是处理日常事务性工作,核心功能是发挥在两国间的桥梁和纽带作用。大使由总统提名,参议院批准,工作上向国务卿负责,其具体业务可以用“四大员”来概括。首先,大使的职责是让美国政府及时知悉中国发生的、同美国利益相关的一切事情,因此大使首先是美国政府的耳目,是一个情报员。理论上,大使还是美国情报共同体驻中国情报站的站长,所有情报都需要大使签字。其次,大使要负责保护美国在中国的人员、利益安全,要保证美国在华人员、企业受到公平、公正、合理的对待,是一个监理员。第三,大使要向中国推销本国的观点、政策,参加各种活动,在不同场合发表演讲,是一个推销员。大使的公开讲话、内部报告都会被记录在案,作为外交档案保留下来。第四,大使需要维持同中国各界的热络联系,维持关系本身就是一项重要工作,为此要邀请各色人等到使馆吃饭喝酒,是一个公关员。当然,大使还要负责使馆成百上千工作人员的管理。

    美国驻华大使近年来都是政治任命,权钱交易、权权交易的色彩比较浓。总统提名大选中的筹款人、政治盟友出任大使是华盛顿的悠久传统,尽管饱受诟病,却延绵不绝。在美国目前的驻外大使中,65%为职业任命,即为职业外交官,35%为政治任命,即为没有外交经历的人。在2009年奥巴马任命的60名大使中,有34人是政治任命。这其中,14人是奥巴马总统竞选中的捆绑工,即把个人小额捐款捆成50万美元以上的人,其余20人为政治上的朋友。在奥巴马的五年任期中,任命过26位捆绑工大使,这些人在两次大选中为奥巴马阵营筹集到1300万美元捐款。其典型代表就是驻英国大使马修·巴尔赞,在2012年竞选中一个人筹集到120万美元。根据联邦选举委员会的数据统计,2008~2014年捆绑工大使的人均贡献是52.3万美元。因此,大使职位被戏称为“三年租期”职位。另外一类人虽然没在大选中出过钱,却给过政治支持。其典型代表是驻日本大使卡洛琳·肯尼迪,在2008年奥巴马与克林顿的总统初选中公开支持奥巴马,立下了汗马功劳。

    1995年以后美国驻华大使全部都是政治任命,既有捆绑工,也有政治盟友。如小布什时期的雷德就是捆绑工,现在的鲍卡斯则是政治盟友。那么,既然政治任命主要是看钱、看关系,是否就可以说美国不重视政治任命大使所派往的国家呢?似乎也不能这样说。近年来美国驻欧洲、日本、中国的大使多是政治任命,这些国家对美国显然都非常重要。政治任命大使的缺点显而易见,就是难以做到唯才是用。但是,政治任命也有非常明显的优点,就是这样的大使跟总统关系好,可以直达天听。美国前国务院官员坎贝尔说:“真正理想的大使,是那种可以让美国总统接听电话的人。”

    最让中国人弄不懂的是美国大使的级别问题,这是一个老问题。美国前驻华大使洛德在回忆录中说,1972年初到美国驻北京联络处,外交部请吃饭前先电话询问美国人的级别,以便确定宴请的规格,害得办事处紧急开会商议。由于中美之间的制度差异,用级别来解读驻华大使任命往往不得要领。在中国,十年磨一剑,级别从下往上走是正常程序。但是,美国许多职位是政治任命的,讲究的是一朝天子一朝臣,说的是朝野之理,级别真个叫大起大落。在野时,都是一介草民,没有任何级别。在朝时,立刻从草民变身为部长、大使。下一届大选下野了,马上被打回原形。洪博培、骆家辉、鲍卡斯三位大使在华盛顿政坛的分量很重,州长、商务部长、参议院委员会主席的政治影响力、地位远远超过驻华大使。以鲍卡斯为例,这位六届参议员已经是72岁高龄,明确表示2014年将不参加连任选举,也就是说已经要退出政坛了。在此之际,出任驻华大使,担任一个位高、权轻、责任小的职位,何乐而不为?

    (作者是中国现代国际关系研究院中东研究所所长)

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