“会议纪要”岂能比法大

    在河南省开封市，一座投资数亿元、占地1.5万平方米的海洋馆，2013年3月开始建设后，于今年4月25日正式开业，一直没有办理用地和施工等审批手续。按规定，类似项目在由发改委发出批文后，还要国土部门办理用地手续，并经建设部门发放施工许可。上述行政审批都由国家法律规定，其根据源于《土地管理法》和《城乡规划法》。（《南方都市报》6月9日）

    开封市这个大项目没有办理任何审批手续，居然建设成功了。他们凭借的就是一份《会议纪要》。2012年开封市建设国际文化旅游名城指挥部第六次会议，由市委书记主持召开，市长、市人大常委会主任等领导参加。该例会会议纪要称，汴京公园改造和建设海洋馆项目规划原则上通过，同意汴京公园与海洋馆建设的投资方以“上缴场地出租费”的模式进行合作。一次会议“原则上通过”的方案，竟然凌驾于几个法律之上。

    有了《会议纪要》这把“尚方宝剑”，不但可以违法用地施工，一些对工程的监管也会被“斩于马下”。2013年7月29日下午，在安全设施缺位情况下，东京极地海洋馆工地上的民工冒着近40摄氏度的高温工作，民工朱某从近20米高空坠亡。开封市顺河区安监局经调查，发现该项目无施工手续，未批先建，违章操作，工程无施工资质，又层层转包。当时开封市住建局曾向该项目下达了停工通知书，但并未奏效。在开封媒体宣传中，海洋馆一年便宣告建成，被誉为“超深圳速度”。

    《会议纪要》超越法律法规，关键原因在于监督脱节。地方权力可以无视法律，是因为上面的权力难以及时监管下面的权力。《会议纪要》被滥用的情况很常见。一个副书记召集几个人研究问题，于是发出了《书记办公会纪要》；一位副市长召集会议，会办了某个问题，于是也有《市长办公会纪要》；甚至什么“指挥部”也能来个《会议纪要》，成为下面执行的红头文件呢。

    从字面上看，《会议纪要》应该就是会议纪录，更像行政机关存档备查的一种内部资料。但实际上它成了政府发出的“红头文件”，下面同样需要坚决执行。由于会议纪要往往是专门针对某一具体问题的，所以更加有操作性。

    《会议纪要》和正式文件的不同，就在于其出台更加简单随意，更能体现官员的意志。2000年8月重新发布实施的《国家行政机关公文处理办法》，只认为《会议纪要》是记载和传达行政机关会议情况和议定事项的一种法律文书，没有明确它应当具备何种形式和实质要件。它的发布程序和范围及其法律后果如何，也处在一种不完全确定的状态。因此，很多时候，它不只是记录、传达会议精神，更是成了个别领导的指示。